1956年中国高层的“两院制”设想
作者：章立凡
来源：作者赐稿
来源日期：2007-5-27
本站发布时间：2007-5-27 12:02:14
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多年来存在一种对政治体制的误解，以为“两院制”是西方议会民主的专利。其实西方国家也有实行“一院制”的，而前苏联这样的国家，是由联盟院和民族院组成最高苏维埃，同样存在着“两院制”。一院或两院不是问题的关键，实行真正的民主宪政才是根本。
阎秉华先生在《章伯钧拒绝给刘少奇加罪》（《炎黄春秋》2006年第11期）一文中，谈到“文革”中专案人员向章伯钧先生调查国家主席刘少奇时，举出刘在1956年12月（或11月）的一次国务会议上，曾主张在我国实行上、下议院的两院制，要章承认自己提出“两院制”是受了刘少奇的影响。但章伯钧为了保护刘少奇，独自承担了这一责任。
文中还记载了前农工民主党副秘书长萧瀚湘，在1992年8月转述的章夫人李健生谈话内容：
李健生同志对我说：“还确有其事。1957年春，统战部给章伯钧发来召开座谈会通知，就在章伯钧出席座谈会那天凌晨两点来钟，正是深夜，李维汉部长打来电话说，刘少奇主席有在中国实行两院制的意思，但他在党内不好讲，希望由章伯钧在座谈会上提出来。因为章伯钧是民主党派，比较好说话。章伯钧在解放前即与中共很近，支持中共，所以他就按照李维汉（统战部长）的意思在座谈会上讲了。原以为他还是按中共指示办事哩”（大意如此）。
当事人的口述与转述，往往需要通过史料上的考证来加以证实。或许这种考证不应由我来做，但恰巧浏览过一些相关的资料，亦不敢自专，特提供线索供研究者和读者参考。
据李维汉回忆，一些党外人士在1956年7月和10月的座谈会上，发表了对人民政协工作的意见：
对几年来政协扩大安排、工作内容有所充实，表示满意，有些人则感到安排政协委员只是政治待遇，平时无事可做，批评“开会轰轰烈烈，闭会冷冷清清”，“政协成了座谈的组织、举手的机构”。章伯钧主张中国应实行两院制，使政协变成建议、监督、审核的机关，相当于资本主义国家的上议院。（李维汉：《回忆与思考》，第821页）
1956年9月中共“八大”结束后，中央统战部于10月至11月召开了第七次统战工作会议。会后根据讨论的结果，于12月间向中共中央提交了《关于加强政协地方委员会工作的意见》，指出省和大、中城市政协的工作，多数赶不上客观的需要；少数仍然没有起色或起色较少，“有的还像一座冷庙”；根本的原因是“党内仍有不少同志，包括某些地方党委的负责同志，对于政协缺乏充分的重视，对于政协还有着不正确的认识，如把政协看成是摆设，是政治包袱，是额外负担等等。这是党内宗派主义的一种反映。”
这份文件根据“八大”《关于政治报告的决议》中“充分发挥人民政协和各级协商机构的作用”的精神，提出了八条意见，其中主张：
必须扩大政协的民主生活。政协应当更广泛地发展民主和自由，政协的各种机构和各种会议，应当充分反映民主人士的意见，开展自由争论。应当培养大胆提出不同意见和批评的民主空气，这样做，对我们并无坏处，只有好处。
中共中央批准了统战部的意见，并在指示中对章伯钧的提议有所回应：
政协在我国的政治生活中占有重要的地位，不仅具有统一战线组织的作用，而且在实际上起着类似“上议院”的作用。为了继续扩大和巩固爱国主义的团结，进一步发展国家的民主生活，充分实现我党同民主党派、无党派民主人士的互相监督，就必须充分发挥人民政治协商会议和各级协商机构的作用。（人民网：《中共中央批准〈中央统战部关于加强政协地方委员会工作的意见〉》，根据中央档案馆提供的原件刊印）
毛泽东在指示稿上批示：“在中央指示的末尾加了一段，请少奇、徐冰同志再阅，交尚昆办。”毛所加内容如下：
大约在一九五七年夏季，中央将召开一次专门讨论全国统一战线工作的会议，请你们早作准备，将所属地区的统一战线工作（包括少数民族工作）加以认真的检查和安排。对于有些在党外人士面前爱摆老爷架子，宗派主义作风极为严重的同志，应当认真地给以批评和教育，端正他们的态度和作风。（毛泽东：《对中央转发统战部关于加强地方政协工作意见的指示稿的批语和修改》，《建国以来毛泽东文稿》第六卷，第276页）
中共中央和毛泽东批准统战部意见的时间是1956年12月24日，或可与阎文中刘少奇在国务会议上主张两院制的时间相印证。我没有查到刘在这次会议上的讲话，但其他记载也表明：将政协作为上议院、人大作为下议院的议题，当时在统战系统和民主党派内部已经存在。
可以确定，“两院制”的讨论至少在1956年底就开始了，而且在党内外高层形成了互动。中共中央认为政协“实际上起着类似‘上议院’的作用”，并主张为“进一步发展国家的民主生活”而充分发挥这种作用。至于1957年夏季的形势发生了怎样的变化，本文不赘述。
2006年11月17日 风雨读书楼
《凤凰周刊》2007年14期(总255期)
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