百度
  • 百度
  • Google

土地新政

首页 > 中国治理 > 三农问题 > 土地新政

路乾:通过宅基地制度改革促进城乡共同富裕

作者:路乾

来源:人文经济课堂

来源日期:2021年11月30日

本站发布:2021年12月01日

点击率:28次


  作者:路乾

  中央财经大学经济学院副教授


  共同富裕要缩小城乡差距、区域差距、收入差距,核心是缩小城乡差距。

  城乡收入差距大的重要原因,是城乡财产性收入差距较大。2020年,城镇居民人均可支配财产净收入为4627元,农村居民人均可支配财产净收入只有419元,城市居民财产性收入是农村居民的10倍。

  农民财产性收入较少,是因为农民缺少合法的财产转让权,土地房屋无法接入大城市大市场。

  农民自发的宅基地和房屋转让实例

  实际上,农村的宅基地和住房转让,早就自发存在。下面介绍三个实例。

  这三个例子发生在重庆市奉节县竹园镇。奉节县是国家级贫困县,山里居住分散、交通不便,教育、资源、商业与行政资源在山下场镇(乡镇的街区集市)集中。为更方便享受场镇的资源,尤其是教育资源,山区农民有到山下场镇集中居住的趋势。很多原本在山上住的农民,通过购买场镇周边的农村宅基地或住房,迁至场镇居住。

  竹园场镇三分之二的人口是其他村迁过来的,在场镇购买住房或宅基地。在场镇拥有宅基地的农民,在自家的宅基上盖四五层高的楼房,其中四五套房子卖给其他村迁来居住的农民。竹园社区居委会自己也花了几十万元,购买了农民宅基地上的自建房。

  但这些房产不能办理不动产权证,是所谓的“小产权房”。竹园场镇三分之二的居民住的是小产权房。这说明,小产权房不仅是一些大城市郊区、东南沿海发达地区的普遍现象,也是中西部贫困山区的常见现象。小产权房不是区域性的,是全国性、制度性的。

  第一个例子,张小平跨村购买宅基地。

  张小平原来住在竹园镇亭子村,2014年购买了竹园村许世元的宅基地。

  交易的方式,是张小平与许世元签订《田地置换协议协议》。《协议》约定,许世元答应给张小平1.02亩的田地(田与宅基地),张小平许诺在许世元的土地上建三层楼房,将第三层的住房和一层的一间商铺给许世元。

  合同里面还约定,如果张小平以后在三层以上再加盖,即按照约定的750元每平方米的价格卖给许世元。这相当于一个期权。农民是很聪明的,在政策约束下,农村的住房往往不能超过三层或三层半。但如果以后法律修改了,可以加层呢?我跟你签个期权,约定如果以后放开,可以加盖两层以上,按照现在双方接受的单价750元,我有权利买这个房子。田地置换,其实是农村常见的合作建房。

  合作建房后,许世元把房屋出租、转让,获得一笔收入,搬到重庆住去了。张小平利用一楼建了一家牛肉干加工作坊,产品通过互联网卖到全国,每年有上千万元收入。

  合作建房,对合作的农民双方都有利。让张小平致富的作坊可以长期存在的前提,是宅基地的转让要有合法保障。这个例子里,没有城市居民下乡买房,土地的买卖双方都是农民,但是张小平办不了不动产证。已经交易的财产权得不到法律保护。

  第二个例子,刘词云跨村购买集体成员权。

  刘词云一家原来居住在竹园镇义和村。1996年,义和村的小学垮了,刘词云想让他的大儿子去竹园场镇的小学上学。但是上学需要有场镇及周边村子的户口,否则要交一笔外乡费。

  为方便接送孩子上学,也为了免除外乡费,刘词云在1996年跨村购买了紧邻竹园场镇的龙潭村的一处老房子。签订的合同清楚列明,购买老房子的同时,原村民同意划拨一人的包产田给刘词云一家,并解决一个人在龙潭村的户口。

  这相当于,刘词云的大儿子购买了龙潭村的集体成员权。大儿子的户籍从原来的义和村迁到了龙潭村,前几年征地还拿到了补偿。大儿子在龙潭村有宅基地与住房的不动产权证,刘词云家另外三口人在义和村有不动产权证。

  刘词云夫妻及两个儿子常年在龙潭村居住,刘词云在外打工,妻子在龙潭村带孩子种地。2019年时,刘词云翻修新了新房,想把夫妻俩和小儿子的户口也一并迁至龙潭村。义和村同意迁出,龙潭村同意迁入。但是,公安机关不给办迁户,因为刘词云在两个村都有不动产证,如果迁户就是一户多宅。要迁也可以,要把老房子复垦。

  刘词云的老房子早就不住人了,但是刘词云想,如果现在把宅基地复垦了,和大儿子一起住,大儿子以后娶媳妇了怎么办?没有房子怎么行呢,房子给他了,我住哪呢?不敢迁户至新房子,老房子也闲置不住。

  北京很多人在北京和海南各有一套房,农民却不能一户多宅。为什么城里人能一户多房,全国占地,农民却不能在新的村老的村各有一套房呢?

  农民一户多宅,不都是乱占土地,有许多是有一定合理性的。有的是因为老房子是危房,没法住人了,有的是因为老房子在山上,行走不便,有的是为了满足子女教育、老人养老等多种需要,靠近场镇建房子。农民盖新房的地,如果不是分户批得的,也是要买或与其他人置换土地的。问题不是一户多宅。农民也想拆危旧的老房子,但是没有钱和激励拆除。问题是,通过什么路径为农民提供激励,帮助农民拆除危旧的老房子。

  第三个例子,李青山家于2001年,花了3.5万元购买了龙潭村一处老房子。

  2003年,李青山家在房子旁边换了一亩八分地,换地不要钱,在老房子旁边的地上又花钱盖了一栋新房子。后来征地拆迁,换地那一家人不干,他们提出,当初征地拆迁你拿了补偿,我要跟你收钱。打官司到重庆,法院判李青山胜诉了。但是李青山还是给了对方1.5万元,把这个矛盾摆平了。因为他当年签的协议,没有把转让的产权界定清楚,一旦土地升值,就会发生大量纠纷。要息事宁人,有的会补一笔钱,重新缔约。

  龙潭村70%的居民是其他村的居民跨村买房迁来的。一户多宅、两处宅基地的情况很普遍,但是办不了不动产证,发生纠纷后就很麻烦。

  跨村转让购买房屋和宅基地的情况,往往搭上承包地,就可以解决老年农民种地的生计保障问题。如果孩子要上学,还可以跨村购买成员权。农民的智慧早就把住房问题、种地、上学的问题解决了,但是我们法律体系、制度体系对农民的需要反应比较慢,还没有解决农民最需要解决的问题,也就是财产权的合法性问题。

  农民有自主解决问题的能力

  上述一系列问题产生的根源,是制度没有把农民的宅基地和住房变成实实在在的财产权,没有解决农村居民日常生活中最关心的问题。这个制度的设定,是“集体所有、一户一宅、限地面积、无偿分配”。其结果是满足不了农民的合理需要,于是农民发挥智慧,自发解决自己的问题。这等于是说,上层建筑的设计与农民的实际生活是脱节的。

  农村土地改革,就是要通过赋予农民财产权,让农民通过房屋和土地的置换、买卖以及合作建房等方式,解决具体的问题:孩子上学,到场镇集中居住,种地保障,办加工作坊等等。从根本上讲,财产权的制度体系,要认可农民的财产权。只要归还农民的财产权,让农民具有宅基地等不动产的转让权,农民就有办法提高自己的收入,解决自己生活中的问题。共同富裕,根本上是通过还权赋能,让农民用自己的智慧解决自己的收入问题。

  改革的地方实践探索

  案例之一:德清放活宅基地和农民房屋使用权。

  浙江德清县莫干山是有名的民宿度假区。这里有很多高品质民宿,使用的是当地农民的土地和住房。德清农村是没有无房户的,所有的农民基本上都有宅基地,或者在城市里有房子。农民现在什么需要呢?需要的是改善住房,或者盘活村里面闲置的农房。德清改革的目标,就是通过盘活利用闲置宅基地,赋予农村宅基地和农房转让权,提高农民的收入。

  我访问的一家民宿,叫“远山星空”,是来自杭州的一位经营者花了700万元建的一家山景民宿。其特色是在屋顶上有仰望星空、俯瞰山景的无边泳池。

  这家民宿下面的土地,是村民方杭杰的宅基地。2018年,方杭杰兄弟俩分户,批到了125平米的宅基地。他正在那里打地基,准备建房,那位杭州民宿经营者路过,看到这个位置不错,问方说能不能把宅基地转让给他,他来建房,建好的房子所有权归方杭杰,民宿经营者拥有30年的使用权。这是莫干山民宿经营者常见的合作方式,有标准化的合同。签完这个合同,民宿经营者出资700万元建了楼房,一次性给方杭杰135万元现金,换取了土地和房屋的30年使用权。

  德清县为方杭杰与民宿经营者各颁发了一份动产权证。原房东方杭杰一家三口持有宅基地资格权登记证与不动产产权证,证上登记的权利类型是房屋所有权和宅基地使用权。民宿经营者也获得了不动产权证,权利类型登记的是房屋使用权和宅基地使用权,使用期限30年。宅基地的资格权人没有丧失土地,只是转让30年的使用权,30年之后,这个房屋连带土地要归还给他。双方都有不动产证,只是登记的权利类型有差别,一个是所有权一个是使用权,就把宅基地转让的问题解决掉了。

  而且,原房东和民宿经营者,都有转让权,原房东可以转让所有权,民宿经营者可以转让使用权,双方都可以向银行申请抵押贷款。

  截至2021年9月,德清目前已为26宗民宿经营者办了不动产权证。

  看到这个模式时我就想,这是中国传统的田面权和田底权“两权分离”的智慧啊。

  明清时期就有田面权和田底权的分离,“一田两主”。拥有田面权的佃户,可以不经拥有田底权的地主同意而出租田面权;拥有田底权的地主出让田底权,也不影响佃户的田面权。田面权和田底权,各有各的市场,也就是所有权有所有权的市场,使用权有使用权的市场。而且“换主不换田”,“卖田不卖耕”,合约任何一方的变化都不会导致合约的变化;不管谁当佃农都要交租,不管谁是所有者,都可以向佃农收租。这是明清时期的惯例。

  德清采取这种改革方式,非常简单好用,农民很容易接受也很欢迎,传承了中国传统农村的智慧。

  案例之二,义乌转让宅基地资格权。

  城市扩张到一定程度后,城市郊区的农村已经大量城市化了,农民想把资格权变成有价值的财产。

  浙江义乌市是世界小商品市场之都,本地有上百个大大小小的批发市场,而且伴随浙江自贸区的发展,市场还在不断扩张,逐渐地把城市郊区的农村都囊括到批发市场的范围内,城市的边界也随之扩张了。传统村庄适应变化,在政府的政策框架内,自发改造为批发市场,农民的住房可以出租作为商铺和公寓,价值大幅提升。城市拓展了,义乌政府允许村庄通过旧村改造的方式,整体拆除规划重建。

  村庄规划重建有什么好处?规划重建之后,路是通畅的,房屋的规划布局更加合理,幼儿园等配套设施也有了空间,此外还可以布局批发市场所需要的产业用房。新规划的村庄,一般是四层半或五层半,一楼可以做市场的商铺,四面打通,满足市场所需要的仓储和物流车辆的进出,二楼作为公司办公,三楼四楼出租公寓,顶层是村民自住。住房还是村民的。

  旧村改造的模式不断演化,现在演变成有机更新的模式。义乌城西街道的五一村临近浙江自贸区,位置非常好,现有农户571户,宅基地资格权人975人,人均建设用地100平米,村庄用地规模146亩。旧村整村拆除之后,采用蓝城集团代建的模式。

  传统的旧村改造模式,是农村农民自己请人规划设计,自己找工程队建设,新建的楼房能满足基本的需求,但是品质不高。现在旧村改造,发展出了开发商代建模式。蓝城集团由房地产企业绿城集团创始人宋卫平创建,聚焦中式小镇开发。五一村新村,由蓝城负责规划设计、工程管理等,施工单位由村里招投标,蓝城收代建费。蓝城的规划设计有中国文化的特色,而且产村分离(产业用房与村庄分离)、人车分离,地下空间全部打通。改造后的村庄品质大幅提高,虽然每户建筑造价提升了20万至30万元,但房屋整体价值提升了200万元以上。整个区位的价值大幅提升,宅基地的位置和房屋大幅增值,吸引更多人来购买位置。

  建房的钱还是需要村民自己出的,钱是怎么来的呢?有一些村民不想住合院,想住楼房,有的想去城里住,或者离开义乌了,想把资格权转让出去。村民把资格权委托给村集体,由村集体委托给镇属平台公司,后者以竞拍的方式向外出让。资格权交易的价格大概30万元,前提条件是有义乌农村户口。买到资格权后,在新村规划时,有资格参加选位竞拍。也就是,村庄重新规划后,有的位置盖房子好,有的位置盖房子不好,每个位置是要竞拍的,有了资格权就可以竞拍选位盖房的权利。

  五一村最高的选位拍卖价达到400万元,最低是8万元。村民把选位费交给村集体后,集体用一部分钱交蓝城的代建费、物业费,剩余的钱返给困难的村民帮助他们建房子。首批238栋合院公开选位,获得了1.69亿公共资金。

  资格权对外转让,一方面帮需要钱但不想要新村房子的村民得到了退出通道,他们可以拿到30万元现金;另一方面,提高了竞拍选位的最高价,因为买资格权的人是相对有钱的,他们的参与提高了选位费,这笔钱变成了村集体的公共收入,再转变为补贴农民盖房的收入。各方都得益了。其实类似的做法在义乌及浙江其他地区早有了,只是以前不叫资格权。通过改革,乡村基层近20年的做法得以合法化了,不动产权证得以颁发。

  案例之三,重庆地票帮助农民购买高标准养老保险。

  在大城市周边或城市近郊,农民的土地和房屋财产权有较高市场价值。但对偏远山区的村民,土地与住房没有太大市场价值,他们的收入和养老问题怎么解决呢?怎么将农村土地房屋这些死资产,变成农民养老的收入来源?

  重庆市奉节县金狮村,有360户村民,其中约90%已在山下场镇或县城买房,仅有35户60岁以上的老人在山上居住。山上的老房子占地面积普遍在300平米以上,但大部分已废弃闲置。留在山上的老人自给自足,种点苞谷,打点零工,一年只有一万多元的农业收入。

  农村老人养老保障水平低,购买的城乡居民养老保险每月100元,对农民养老起不了太大作用,在外打工的子女寄回来的钱也是杯水车薪。老人的生活品质普遍较低。

  这个村距重庆市主城区有5个多小时车程,土地和住房对城里人没有吸引力,有没有什么办法能撬动城市的资金反哺到村里去?

  重庆2008年启动的地票制度,允许偏远山区的农户在自愿的基础上复垦宅基地,将宅基地变成建设用地指标卖到主城区去,由后者在征地报征时落地使用,从而将城市土地增值的一部分分给偏远地区。截至2021年初,已经交易33万亩,累计671亿元。

  地票是计划之外的带空间规模的建设用地,相当于每年为重庆增加了几万亩的建设空间。地票价格长期稳定在20万元左右,其中3.7万作为复垦经费,支付给区县土地整治中心。扣除3.7万元后的价款,85%给农民,15%给集体。农民的宅基地面积大小不同,核算下来,每户农民大约能得到6万到9万元的价款。

  地票在扶贫、农村危旧房拆除、乡村振兴、生态环境修复等方面发挥了重要作用。

  区县将3.7万元复垦经费中的大部分返给乡镇。以竹园镇为例,每年可得200万元复垦经费,与其预算内收入持平。山里面的乡镇干部工作很辛苦,经常要跑山里各村,车费都不够,复垦经费支持了乡镇干部的扶贫工作。复垦为农户提供了收入,减轻了基层政府的扶贫压力。山上的农户有下山居住的倾向,复垦解决了拆除山上闲置老房的资金问题。村集体也获得了一笔发展资金。

  利用地票,重庆沿江的区县获得了保护长江生态的资金。重庆的山里面开了一些矿,需要生态修复。治理矿山的钱从哪里来呢?政府将复垦矿山得到的建设用地指标,作为地票卖出,为补偿原权利人及修复生态融资。这是重庆利用地票制度促进生态保护的创新。

  对农民而言,参与地票交易最大的收益是,重庆允许参加复垦的农户购买城镇职工养老保险。参与地票交易前,农民只能购买低水平的城乡居民养老保险,每个月发100多元,起不到什么保障作用。要参加高水平的城镇职工养老保险,需要满足被征地、是三峡移民、或扶贫对象等条件。重庆市允许,参加复垦的农户,只要满足男50岁以上,女40岁以上的条件,都可以花4.1万元购买城镇职工养老保险。男60岁(女50岁)之后领取养老金,从每月500元钱开始,逐年逐月递增,三年之后达到每月1080元。

  巫山县双龙镇黑龙村二组约180户农户,一半人通过复垦办理了城镇职工养老保险。我调研的时候,农民说复垦政策好,最大的好处,是可以购买高标准的养老保险。一位农民说,“高保比儿子稳当”,儿子还不一定有钱给他呢。其次,通过复垦可以退出废弃的老房子。

  购买地票的主城区相关区县也得益了,因为节约了排队等待计划指标的时间成本。

  简单来讲,推行地票制度后,农民、村集体以及各级政府多方都从中获益。

  结语:共同富裕的前提

  刚才讲的几个案例,包括农民跨村购买宅基地、农房、承包经营权,早就在实践中发生了。归根结底,致富是每个人自己的事,成效如何取决于内心摆脱贫困的动力。农民自己会想办法利用自己的劳力、头脑、关系、土地、住房等资产致富。要实现共同富裕,就要为农民自发盘活资产的努力扫除障碍。

  宅基地是农村农民的主要资产之一,农民有极大地动力盘活宅基地来致富。要帮助农民实现共同富裕,就要为宅基地的合法性提供条件。在大城市及有旅游资源的地区,可以借鉴德清经验通过直接盘活农民的宅基地;在偏远山区,可以借鉴重庆地票经验间接盘活宅基地。

  要把这些地方的实践以及民间自发的合约,上升到全国性的法律政策,将农民致富的努力合法化。共同富裕的前提,是要构建城乡权利平等的财产权体系。

  (本文据作者于2021年9月16日在第十五届北京土地科学学术论坛的发言整理而成,有一定简化。)

相关阅读:

评论:

关闭窗口
此处显示新 Div 标签的内容