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观察与思考

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威权协商:中国政治发展的协商转向(一)

作者:何包钢、马克•沃伦

来源:英国《金融时报》

来源日期:2019年04月13日

本站发布:2019年04月13日

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■ 编者按:本文系何包钢与马克•沃伦撰写的论文,由田飞龙与张瑞翻译为中文。何包钢系澳大利亚迪肯大学国际与政治研究学院国际研究讲席教授;马克•沃伦系加拿大不列颠哥伦比亚大学哈罗德和多丽•梅里莱斯民主研究讲席教授。田飞龙系北京航空航天大学高研院/法学院副教授、中央社会主义学院统一战线高端智库驻站研究员、法学博士;张瑞系北京航空航天大学法学院硕士研究生。本文将分上、中、下三部分刊发,刊发时略去原文注释。

在过去的二十年里,亚洲的威权政体(authoritarian regimes)越来越多地尝试着政治参与和协商的控制形式,由此产生了各种“混合”政体。这些政体将威权统治与包括选举、协商论坛、政党和立法机关等我们通常认为与民主相联系的政治手段相结合。中国是一个尤其重要的案例。尽管它仍然是一个由中国共产党(CCP)领导的威权国家,但它的政府现在渗透着各种各样的政治参与和协商实践。

在二十年前,领导者引入了村级选举。其他的创新举措也随之而来,包括地方一级的批准和罢免投票、公开听证会、协商民意测验、可起诉国家的公民权利、政府信息公开的政策倡议、更多地利用人民代表大会来讨论政策并认可多种自治的民间社会组织。尽管这些创新在范围和效果方面非常不平衡,但其中诸多创新具有真正意义上的协商元素,使得政治领导人能够从中获得指导,并依赖于此获得其决策的正当性。然而,通常情况下,协商的范围受限并集中于特定的治理问题。奇怪的是,这些实践出现在由一个对政权层面民主化没有明显兴趣的政党所领导的威权政体内部。我们将这种悖论现象称之为威权协商(authoritative deliberation),并将其相关的理想型政体称之为协商威权主义(deliberative authoritarianism)。在中国的案例中,我们认为威权协商在概念上是可行的,实证上是存在的,功能上是带有激励性的。威权协商在规范意义上很重要——但正如这个概念所意味的那样,在规范意义上它也是模棱两可的。

尽管我们关注中国的情况,但我们的分析应该被理解为是对比较政治理论做出的贡献,这是一种新兴的政治理论风格,它既注重语境,特别是以非西方语境的方式来阐述一些重要的规范性概念,同时又能在不同语境间进行比较。我们的首要目的不是提供有关中国最新的经验知识,而是在民主理论内部将两个为人熟悉的概念结合为一个陌生的概念,即开创出威权协商的概念,并继而认为这一概念有助于解释和阐明中国政治发展中一系列显著的民主规范性潜力和风险。

我们的第一个主张是以民主理论为导向的。我们认为威权协商在理论上是可行的。正如我们设想的那样,民主意味着被授权的个体通过行使他们的投票权、发言权和相关权利来参与到影响他们的事务之中。协商是沟通的一种模式,在这一模式中,参与者在政治程序中提出某些主张、理由和观点并对其实质内容做出回应,以此产生基于说服的影响。民主授权和协商影响之间存在重要的结构和制度关系:民主授权可确保参与者能够通过讨论和投票解决冲突。然而,假定(威权)精英们有其他形式的激励机制,比如满足合作和正当性的功能性需求,那么即便是在缺少民主授权的情况下,协商影响也有可能会左右政治决策的制定。也就是说,民主与协商之间的联系是有条件的而不是必然的,所以将威权协商作为一种治理形式有其理论上的可能性。

遵循这一逻辑,我们便开创了协商威权主义这一理想类型——这是一种频繁使用威权协商的政体风格。在开创这种理想类型时,我们舍弃了大部分关于混合政体的文献,而是将研究文献广泛集中于未完成民主转型的政权,特别是那些涉及从威权转变到选举民主的政权,这些政权保留了威权治理的诸多元素,其中包括脆弱的权利和不明确的自由、薄弱的法治、持续的庇护关系以及对国家军队和腐败现象缺乏公民监督。从这些术语来看,中国的状况是独特的:截至目前,中国还没有完成制度层面的民主化。尽管中国缺乏这种政权轨迹,但它不是一个“不完全”、“伪”或“非自由主义”的民主国家,因为这些术语往往适用于动态的情形。无论是“竞争性”威权主义还是“选举性”威权主义,这两个术语都无法描述出一党统治的独特性。正如纳森(Nathan)认为的那样,这一政权展现出威权主义的一种弹性形态,它从增强“国家机构的适应性、复杂性、自主性和一致性”的改革中汲取力量。该政权通过以下途径实现这些能力:日益规范权力交接继任过程,在高层领导选拔中越来越多地使用绩效考核,加强国家机构的职能分化和专业化,以及创制新的政治参与制度以增强中国共产党的合法性。我们认同纳森的观点。然而,对于中国案例作为协商威权主义的理想形态特征,我们在研究中将重点放在对冲突管理和决策机制的分析上,而不是政权的性质和分类上。因此,我们打算将协商威权主义的概念与那些凸显对命令和控制决策进行补充的“混合”威权政体概念进行比较。这些补充包括受限的选举和制度化的协商,某些公民权利及其保护,适当的地方自治,以及依据政策层级与政府层级的科层治理。它们产生了诸如“竞争性威权主义” ,“协商性列宁主义” 和“威权结构内的集体自治” 等政权标识。这些分类与个人独裁主义、军队威权主义以及一党统治威权主义等基于领导类型的分类不同,它们对后果描述的概念也不同,如“弹性”威权主义,尽管中国极其肯定是一党统治体系,但是这一体系正在被证明具有超常的弹性。通过开创协商威权主义这一概念,我们为威权决策提供了一种明显悖论性的理想类型补充——协商——这似乎在中国政治发展中扮演着日益重要的角色。

当我们开创出威权协商和协商威权主义的概念时,它们适用于中国案例,但我们也扩展了理想类型分析,以确定政治发展中的协商特征与其他类型的制度和实践混合的复杂方式,这些方式包括抗议,某些权利及选举。我们在此提供的分析是理想化的,即政权的战略是将政治冲突从政权层面的参与,例如多党竞争,转变为“治理层面”的参与,划分政策重点,而这些举措常常处于行政管理或司法管辖范围内。然后我们将考察在治理层面出现的一些协商特征,以表明威权协商在实证上是存在的,并且(我们认为)这是近期中国政治发展的一个重要特征。我们接下来讨论一个关键的方法论问题:在威权的条件下不容易在产生协商影响的形式中区分参与的形式,因为威权主义通常要动员人们对政府表现出支持,比如在前苏联、古巴和毛时代的中国。然而,我们认为,这里所开创的理论范畴向我们展示了在哪里可以找到区分协商影响和强制参与的经验指标。

然后我们回归到理论,来质疑为何一个威权政权要诉诸于协商政治。我们最初的看法认为这是功能性的:处于复杂的、参与者众多、高信息量、高阻力环境中的治理问题可能激励精英们,让他们在没有民主授权的情况下依赖于协商解决难题,由此在威权与协商之间便产生了一个系统的(虽然是偶然的)关联。这些由功能主导的协商式发展并非中国所特有:在过去几十年中发达国家的民主政府一直致力于新型治理形式的创新,以应对诸多同样的压力。赢得选举通常不足以为特定政策提供正当性,留给行政机关赋予其政策正当性的难题可以通过利益相关方会议、协商会议、听证会和公告评论期、与非政府组织合作以及其他类型的“治理”手段得以解决。但中国的特殊性在于,在缺乏政权层面民主化的情况下,治理层面的参与正在发展,与其高度经验主义的政治协商、民主协商及其他有限的民主形式相结合。

最后,我们推测认为威权协商是一个连续动态的过程。我们通过设计两种可能的(但并非穷尽的)政治发展轨迹来阐明这一说法。一种可能性是,在与复杂的、去中心的、参与者众多的市场社会兼容的治理方式推动下,协商机制将转变为威权主义,从而阻止政权民主化。尽管由于幅员辽阔和人口众多,中国面临的挑战更加严峻,但我们认为这种情况在短期内最有可能发生。然而,第二种可能性是,中国共产党越来越依赖协商影响赋予其正当性,这将有效地锁定为民主授权的渐进式发展,仅仅是因为它们提供了扩大和规范协商影响的方法。在这种情况下,民主政治将由治理的功能性问题驱动,并由协商引领,与政权更迭所遵循的、更广为人知的“自由”模式相反,在这一模式中由社会自治力量推动政权层面的民主化——这在过去三十年的民主转型中表现得最为明显。我们通过确定这一转型的若干可能机制来得出结论。

一、威权协商的概念

尽管协商往往被视为民主的一个元素,但是威权协商并不属于民主理论范畴内的概念。 然而这个概念在理论上是可接受的,正如我们在下文所认为的那样,威权协商界定了一个在经验上存在的现象。理论上存在的可能性来源于民主和协商两者之间的区别。同我们设想的一样,民主意味着被授权的个体通过行使他们的投票权、发言权和相关权利来参与到能够潜在影响他们的事务之中。协商是沟通的一种模式,在这一模式中,参与者在政治过程中提出某些主张、理由和观点,并对其实质做出回应,以此产生基于说服的影响。

在大多数情况下,民主和协商在结构上是相关的。一方面,如果协商的方法能够起到解决冲突和做出决定的作用,那么它需要得到保护以免受高压政治、经济依赖性和传统权威的影响。民主体制通过限制和分配权力来提供这些保护,即以为说服、论证、发表意见和游行示威提供鼓励和空间的方式。这些空间允许形成偏好和意见,实现正当的讨价还价,并且时而推动达成共识。另一方面,尽管协商非常不完善,但已建立的民主国家拥有很多的机构为政治提供协商方法,如政治导向的媒体、法院、立法机构、倡议团体、特设委员会和专门委员会以及大学。相对于其他类型的政权,民主国家更有可能建立能够在政治中产生协商影响的制度。无论民主和协商这两者其他的差异如何,所有的协商民主理论都预示着民主制度与协商之间这种密切和共生的关系。

正是由于民主和协商之间在理论和经验上的这种强大的联系,所以除了将关注点放在已建立的民主国家(名义上是威权的)官僚机构之间所进行的协商上,民主理论家通常没有将研究重点放在确认并理论化“威权主义环境下的协商影响”这一更加困难的问题上。有充分的理由可以认为,像中国这样的威权制度看起来对政治协商的前途不抱任何希望。威权政体国家对冲突的协商解决方式均持不友好的态度,这不仅体现在决策本身的(通常)封闭性质上,而且体现在限制公共话语及其媒介——新闻界、出版社、互联网、倡议团体和大学的意见表达空间上。威权治理的理想手段是命令,而不是协商。威权主义想要的结果用马克斯•韦伯(Max Weber)的术语来说是“合法支配”(legitimate domination),即其中被统治者将命令的内容作为其行为的准则,就好像是为了他自己的利益而这么做一样。当威权治理是合法的,被统治者接受命令是由于命令的权威来源,比如习惯、领导者或者因为被统治者接受统治者提供的理由。

然而,民主授权是偶然而不是必然地和协商政治联系在一起的。从理论上讲,当统治者决定使用协商作为形成偏好和政策的手段时,协商可能会在威权条件下发生,这样做并不需要将制度化的民主权力分配给受到(偏好、政策)影响的公民。为了确定协商政治在威权主义条件下存在的理论可能性,那么针对在各种非理想环境下共同关注的课题,协商应该被认定能够产生有说服力的影响。相反,民主应该确定授权,例如投票权和其他权利,这些授权需要作用于那些在决策制定过程中受到决策影响的人。

一旦成功,协商就会产生帕森斯(Parsons)所称的“影响”(influence),他认为这是一种像金钱和权力一样的在同一普遍阶层内相互交换的一般象征性媒介。它包括能够为其他社会单元带来理想的决策,而不是直接向他们提供有价值的交换条件作为诱导或以有害后果相威胁。然而,影响必须通过说服才能发挥作用,因为它的目的是必须让人相信,影响者所提出的决策应该是为了一个集体体系的利益而作出的,这样一来就都是稳定的了。

根据帕森斯的观点,我们广义地理解了协商,因为任何沟通活动都是要通过“没有交换条件”的说服来激励其他人,这里的“没有交换条件”就是说,不能还原为威胁、经济激励或基于传统或宗教的制裁。当我们使用这个术语时,“协商影响”是在提出并接收主张和争论之中产生的,诱发因素源于主张和争论本身的可接受性。但是协商并不包括所有的沟通,特别是它不包括那些仅仅传达其自身不具有认知说服力的激励或威胁的沟通。在这个意义上,带有说服性的影响可以包括讨价还价和谈判,但这仅仅是建立在各方对程序公平和结果公平的承诺之上的,也就是说,引用一种规则,这种规则通过参照公平性或其他规范有效性要求可以证明其自身的合理性。我们也广义地理解了协商的形式,因为任何形式的交流——游行示威、雄辩或讲故事都是为了说服,而不是诉诸胁迫或交换条件。

重要的是,协商不包括另外两种交流,这种区分将在以后变得重要。协商不包括那些纯粹是工具性的沟通,即为了使人们服从而传达命令和激励的信息。这种情况下的沟通能够激发人们,仅仅是因为它引入了沟通内容之外的激励。工具性沟通理想型的例子是强制执行的命令。协商也排除那些纯粹是战略性的沟通,在这一意义上,提出主张的一方之所以提出主张,是要引发人们对其主张内容的回应,这有利于实现主张认知内容之外的目标。战略性沟通理想型的例子是候选人为了实现获得选票的目的而对选民做出承诺。

相反,民主不是指交流,而是指将决策权分配给那些受集体决策影响的人。授权的民主方法包括在竞争性选举中提供给人们为政治代表投票的权利和机会,有时可以直接针对政策投票,就像在全民公决和城镇会议上的投票一样。此外,授权的民主方法也包括设立代表性监督和问责机构;发言权、发表权和听证权;与公共事务相关信息的知情权;为了代表、请愿和抗议的目的而结社的权利;以及针对国家和其他权力机构的正当程序权。

一般认为,民主国家是以那些受决策影响的人可以对决策发挥适当影响的方式来分别配置这些授权的。与民主相反的概念是“威权主义”。威权体系将决策权集中起来,并通常掌管在统治者的手中,统治者往往可以对军事机构发号施令或者处于单一组织结构的领导地位,如霸权性政党的主席。

在对各种类别的沟通和分配决策权进行区分时,我们遵循了哈贝马斯(Habermas)和古丁(Goodin)而不是汤普森(Thompson)和科恩(Cohen)的观点,后两者认为民主协商作为协商的其中一类是以制定有约束力的决策为导向的。尽管这种规定性有很好的理由,例如将政治协商从其他种类的协商当中区分开来,但我们的目的是不同的。因为我们想要确定威权协商的概念可能性,这就需要我们从决策权所处的诸多位置中梳理出各种交流方式。在民主制度下,区分很简单:协商通常会导致决策。但决策本身(通常)是投票或达成共识的结果,不管成员是否已经被其他人成功地说服该项决策是有利的,这些投票或达成共识的程序均为决策单位的每位成员分配一个具有约束力的决策权,或授权某些代表作出决策。重要的协商可能具有基于投票而产生决策的合理性,然而古丁认为,协商是关乎发现和说服的,而且它本身并不是一个制定决策的程序:“先讨论,然后投票。”在民主国家,决策通常是投票或者在投票基础上对代表授权的结果,而不是协商的结果。即使是在意见一致的情况下,投票仍然是决策过程中必不可少的一部分,投票的同时便是将协商的工作成果一致转化为具有集体约束力的决策。


一旦我们区分协商影响和决策,我们就可以在概念上对此背景进行描述,即协商并不必然伴随着民主决策,而是伴随着(未经选举的)政治权力机构诸如政党官员或官僚的决定。因此,例如,一个处于某一议题协商过程中的参与者,通过劝说并产生一个所有人都能接受的共同立场来影响其他人。然后,权威机构可以做出回应并接受协商内容的决定,或者尊重在协商过程中所形成意见的重要性。政府当局保留了决策权,但决策借鉴了源自协商的正当性。

如果协商和民主在理论上是不同的,即前者是交流的一种,而后者是对决策权的分配,那么它们在实践中往往也是不同的。从历史上看,协商曾在许多非民主背景下出现,正如王室宫廷和宗教机构试图通过协商和协商手段使其政治统治合法化的许多情形一样,早期的具有狭义代表性基础的立法机构也在进行协商。然而事实上,代议机构内部的协商经常被认为是与民主进行交易:选民的代表越负责任,协商判断的空间就越小,越不可能在有着多数派强大政党的立法机构中达成政治交易。同样地,今天的民主国家有很多针对决策的协商空间,但是这些空间在严格意义上并不民主,因为它们排除了受决策影响的人或者其代表。封闭的陪审团会议和听证会、最高法院的裁决、专家小组以及许多协商性公共论坛都属于这一类。这些非民主的协商可能完全有其他理由证明其正当性,至少在我们在这里所使用的术语意义上,它们并不起源于民主授权。广为人知的是,就像任何包容性的决策机制对基于投票的多数偏好进行简单的整合一样,民主也可以是非协商性的。

二、作为理想类型的协商威权主义

这些观察结果可以作为理想类型。如果协商在类别上是与民主不同的现象,那么(在理论上)它可能与非民主的(威权的)权力分配相结合。我们举例说明了表1中的理想类型,其中“威权”和“民主”是指授权手段的相对分散性(分散意味着为受影响者行使权力提供更多的机会),而交流可以从 “工具性”变为“战略性”和“协商性”。这些组合产生了五种熟悉的类型,以及一种不熟悉的类型,即协商威权主义。

从表格中可以看出,术语“工具性沟通”是指通过沟通来表达自己的偏好,而不考虑其他人的偏好。“聚合民主”描述了决策反映偏好的情况,这些偏好通常是通过投票进行汇总的,而沟通主要是表达偏好。工具性沟通与集中的决策权相结合产生了命令威权主义,权力拥有者运用沟通仅仅是来指示命令的内容。

“战略沟通”是指利用沟通来表达偏好,目的是在考虑到其他人的偏好的情况下最大化代理人的偏好。“谈判民主”描述了一种规则形式,身处其中的参与者使用交流来表达他们的偏好并进行谈判,并且他们能够使用诸如投票权等权力和权利来引导他人考虑他们的偏好。但是,当战略沟通与集中的决策权相结合时,我们可能会提到“咨询威权主义”,根据这种规则形式,权力享有者运用沟通来集合可能受其决策影响的人们的偏好,并将这些偏好视作他们制定决策的相关信息。

如上所述,“协商沟通”是指利用沟通来影响其他人的偏好、立场、论点、理由和其他辩解依据。协商民主的治理形式是指以投票和权利的方式广泛分配决策权,但决策的正当性是基于沟通所产生的说服力影响或过程的可接受性。依据这一逻辑,协商威权主义描述了这样一种治理形式,即尽管决策权是集中的,但是权力享有者能够在交际环境中对参与者产生影响力(对主张和理由的回应)。权力享有者的决策受到参与者之间交流所产生的原因和/或说明理由过程的正当性的影响。虽然民主协商和威权协商都利用了带有说服性的影响,但理想类型意味着对决策的威权控制不仅涉及对可能已经广泛协商的决策进行集中控制,而且重要的是对议程进行控制。在理想的民主环境中,公民有权在协商的主张中引入任何问题领域和任何级别的政府。在威权政权中,精英控制协商的领域和范围,并限制公民将问题置于政治议程上的能力。因此,威权主义意味着精英不仅控制着将要进行协商的政策或议题,还控制着协商的论坛、组织水平、时间安排和持续时间。

总之,这些组合产生了三种为人熟悉的民主类型:聚合民主、谈判民主和协商民主,以及两种熟悉的威权主义:传统(命令)威权主义和咨询威权主义,咨询威权主义是一种在学术论著上日益得到承认的类型,并在新加坡、马来西亚和越南 的政治策略以及前苏联 、现代中国 的某些特征中得到证实。协商威权主义则是一种并不常见的可能性,通过威权协商来统治,是一种将集中的权力——不向受集体决策影响的人们分配权力——与协商性交流结合起来的理想政权类型。

存在威权协商,也必然存在协商影响,在这个意义上,协商影响可以(原则上)体现在对说服性影响作出回应的精英决策之中,并在参与者之间产生或者在参与者向决策者所提出争论的形式之中产生。这一点强调了威权协商与咨询之间的区别,对于我们的论点来说这是一个微妙但是又重要的区分。在包括威权政权在内的大多数政权中,决策者进行协商,考虑到他们的决策可能会影响人们的偏好,这些都是普遍存在的。在中国,“咨询”过程通常逐渐演变为“协商”过程。然而,作为理想类型,这些过程是不同的。“咨询”意味着决策者寻求并接受将会受到他们决策影响的人们的信息,而“协商”意味着决策者将做的不仅仅是征求意见;他们还需要为(或允许为)人们讨论议题提供空间,并且参与提出和采纳理由的协商过程,然后决策要对此作出回应。虽然今天中国许多公开协商的案例都是毛时代咨询的延续,但它们也具有不同的特点。毛时代咨询缺乏可协商的内容以及任何可能确保公平和平等讨论的程序性要素。他们主要将协商作为从上面施加的思想政治学习的工具。相反,当今中国的许多公共协商集中在围绕着具体治理问题的冲突上,常常有规范和程序来促进协商美德,并确保平等和公正。像协商民意测验这样的一些协商论坛会对决策产生直接影响。最后,正如我们将在下面论述的那样,这些新的协商程序可能处于动态变化之中,有可能在威权主义下变得民主化,原因在于以下两种事实:协商的规范和程序相比于仅仅由决策者咨询的规范和程序更具互惠性并且更加平等,以及说服性影响需要更多的协商保护。

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