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梁云祥:从国际法角度审视围绕新冠疫情对中国的国际诉讼

作者:梁云祥

来源:北京大学国际战略研究院

来源日期:2020年06月12日

本站发布:2020年06月12日

点击率:395次


   新冠疫情仍在全球持续,至今还未能彻底缓解。就在世界各国仍在应对疫情以及疫情所带来的各种经济、社会问题之时,以美国为代表的一些国家的官方和民间力量,开始要求追究责任并将目标盯在了中国。美国联邦和州的一些官员(包括美国总统)以及民间团体已经有所行动,提出要对中国及武汉进行所谓独立调查,美国国内已有律师事务所和检察官在美国地方法院提出对中国的集体诉讼,要求中国赔偿因新冠疫情造成的损失。据报道,40多个国家的官方或民间也出现了同样动向。

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  显然,在最近中美关系全面恶化及相互竞争对抗态势加剧的大背景下,美国纠集一些国家如此做的目的完全是出于政治需要。对此,中国给予了批驳和抵制,除去强调应该共同应对新冠疫情这一人类共同的敌人之外,也指出对华诉讼索赔是美国等国家一些反华人士对中国的污名化政治操作,在法律上没有丝毫依据。不过,第二次世界大战之后的美国,不但具有在国际关系中设定政治议题的能力,而且也常常会将一些政治问题进行法律包装,即将政治行为法律化,通过法律方式实现其政治利益,这样就会给世人一种似乎更为公平公正的感觉。因此,围绕新冠疫情引发的各种矛盾和争端,除去政治角度的解读,也需要做一些法律层面的分析。

  如果要求一个国家就某一事项进行赔偿,首先需要在国际法上确定国家责任。而在国家责任认定上又存在两种主张,即“过失责任”和“结果责任”。前者指国家存在过失,即违反了国际法或自己所承担的国际义务,因此需要承担的国家责任;后者则指虽然无过失,即并未违反现存国际法规范或自己所承担的国际义务,但某项行为的实际结果却给别国造成损害,因此也需要承担的国家责任,比如一些环境污染造成的跨国损害或航天发射中出现事故对别国造成伤害,对此国家均需承担相应的国家责任。这方面的案例有20世纪30年代末至40年代初美国和加拿大之间的“特莱尔冶炼厂仲裁案”,以及1978年苏联核动力卫星“宇宙954号”坠落在加拿大境内所引起的国家责任及赔偿问题。在目前的国际实践中,更多地采取“结果责任”,即不论一个国家是否主观上违反国际法或自己承担的国际义务,只要实际结果给别国造成损害就应该承担国家责任。

  至于如何承担国家责任进行赔偿,一般来说也存在两种方式,即通过外交渠道或司法渠道。前者指加害国通过外交谈判签订赔偿协定的方式进行赔偿,比如二战后日本通过外交谈判在签订若干双边协定基础上进行的赔偿;后者则是指通过司法机关的裁判判定加害国对受害国进行赔偿。所谓司法的解决方式,又可以分为国内司法和国际司法两种途径。前者指通过向某国国内法院提起诉讼要求赔偿。比如,一些亚洲国家国民向本国或日本国内法院提起诉讼,要求日本政府赔偿他们在二战期间遭受的损失;以及目前美国国内某些州的地方政府、一些民间团体甚至个人,向美国地方法院提起诉讼,要求中国赔偿新冠疫情造成的损失。当然这二者的性质根本不同,在此只是就诉讼形式而言。后者则指向国际法院或其他类似的国际司法机构提出的诉讼。

  国际法上对国内法院的管辖权有一个基本的原则,即“国家主权豁免”原则。也就是说,国家主权平等是国际法的根基,而“平等者之间无管辖权”,即意味着一个主权国家不能对另一个主权国家实施管辖,尤其是一个国家的国内法院无权对外国行使管辖。不过,随着国际法的发展,在进入20世纪之后,尤其是第二次世界大战之后,人们对国家主权豁免原则也有了不同的理解和认识,即有些国家主张“绝对豁免原则”,而有些国家则开始主张“相对豁免原则”。前者即指国家的行为和财产在任何情况下都享受豁免;后者将国家行为区分为主权行为与非主权行为两类。非主权行为是主权行为体和非主权行为体都可以从事的行为,比如商业行为等,相对豁免原则认为国家的非主权行为不能享受豁免。美国在20世纪70年代制定了《外国主权豁免法》,明确公开主张相对豁免原则,随后英美法系的国家几乎都先后制定了类似的国内法律。2004年在联合国主持下通过《联合国国家及其财产管辖豁免公约》,国际法领域也开始接受相对豁免原则。中国在2005年签署了该公约,但至今没有批准,该公约也尚未正式生效。不过,相对豁免原则已经成为国际法上的一种发展趋势。也就是说,一国的国内法院对其他主权国家并非完全不具有管辖权,关键要看所涉事项为何。

  从理论上来说,国际法院等国际司法机构对主权国家当然具有管辖权,或者说主权国家才是国际法院等国际司法机构主要的法律调整对象。不过,《国际法院规约》规定,法院对主权国家行使管辖的前提条件是主权国家自己声明愿意接受国际法院的强制管辖,或者争端双方达成协议愿意将争端提交国际法院裁判,否则国际法院也不能对未提出声明的国家实施管辖。为了避免由于某些国家不愿意接受国际法院管辖而逃避国家责任,国际法也做了相应的规定。比如,《联合国海洋法公约》规定,国际仲裁并不需要声明接受强制管辖或双方同意,争端国家也可以单方面提交国际仲裁程序。

  基于上述法律规定来看中国目前可能面对的围绕新冠疫情的国际诉讼,笔者认为可以做出如下的一些分析判断。

  以外交方式要求中国赔偿新冠疫情造成的损失,这条路根本行不通,中国当然不会承认对此次疫情负有责任并接受赔偿要求,类似120年前庚子赔款的情形绝不会再现。然而,中国确实已经或未来仍有可能不得不面对来自一些国家及地方、团体甚至个人的法律诉讼,即既有可能面临美国等一些国家国内法院的诉讼,也有可能面临某些国家向国际仲裁法庭提起的诉讼。不过,无论是哪种情形,都首先需要确定法院的管辖权及国家责任认定问题,其次才能谈得上赔偿。

  对于国内法院管辖权的问题,虽然围绕新冠疫情赔偿并非纯粹的商业行为,但有关对外国个人民事赔偿事项也被排除于国家主权豁免事项之外,因此不排除一些国家的国内法院会认定对该事项具有管辖权。至于通过国际司法机构向中国提起诉讼,由于中国已经声明不接受国际法院及其他国际司法机构的强制管辖,国际法院在任何情况下都不会受理同中国有关的任何案件。不过,国际仲裁法庭有可能实施其强制管辖权,因此中国也可能成为国际仲裁法庭的被告。

  不过,如何确定此次疫情中的国家责任是一个非常困难的问题。首先,在传染病这一国际公共卫生领域,如何确定国家责任并无先例,病毒并非人的直接行为所导致,甚至很难为人控制,基本上属于“不可抗力”,而“不可抗力”是国际法上免除国家责任的条件之一。如果能够证明病毒系人为合成且用于不合法的目的,那就不仅仅是国家责任的问题了,甚至有可能构成重大国际犯罪。也就是说,如果病毒由人为合成并有可能用于生物武器,那么不论是故意泄漏还是无意泄漏,都会构成国际犯罪。前者不仅明显违反了《禁止生物武器国际公约》,甚至构成了反人类罪;后者则同样有违反《禁止生物武器国际公约》的嫌疑,至少应该承担相应的国家责任。

  其次,一些国家可能会以新冠疫情初期,中国隐瞒疫情消息及压制公众舆论为由起诉中国,即认为中国未能及时透明地向国际社会进行通报,违反了由《国际卫生条例》等国际协定所构成的“国际卫生法”要求的及时发现、评估、报告、通报等国际义务,以致疫情在世界范围的大规模传染并造成巨大生命和财产的损失。对此中方一再强调,新冠病毒是一种新型病毒,认识一种从来没有过的病毒需要有一个过程。而且中国在发现新冠病毒后,就以最快的速度向世界卫生组织及其他国家及时进行了通报,并以迅速有力的措施加以应对和控制,其措施和效果甚至得到了世界卫生组织的高度评价。新冠疫情在中国之外世界范围内的大规模扩散,发生在中国采取了封城等严厉措施以及世界卫生组织宣布此次疫情为“全球关注的突发公共卫生事件”之后,而且也是在包括美国在内的一些国家已停止往返于中国的商业航班之后。实际上,所有的新冠病毒受害国在最初都低估了这一病毒的传染性与危害性,美国等同样存在疫情初期应对不力的问题,因此显然并不应该由中国来承担新冠疫情大规模传播及造成严重损失的责任。

  当然,尽管在这个问题上很难确定国家责任,认为中国隐瞒新冠疫情消息的指责也并不公平,但围绕新冠疫情对中国的诉讼仍有可能发生。从目前的情形来看,通过国际司法机构进行仲裁的诉讼不可能有很多,因为一方面只有国家才能够成为当事者,而且在国际公共卫生这一特定领域如何确立国际仲裁的管辖权可能也是一个新的课题。另一方面即使诉讼成立,审判过程也会旷日持久,而且会直接影响国家之间的关系。因此,围绕新冠疫情对中国的诉讼大部分将是通过国内法院进行的。

  对此,根据以往的做法,中国自然会表示坚决反对,在主张国家主权豁免的前提下,采取“不应诉、不承认、不接受、不执行”的政策。不过,目前对中国来说,最重要的是通过对国际法有关规则的合理解读和有效的对外传播,全力避免出现众多国家内部团体和民众围绕新冠疫情向中国提起诉讼的情况。因为一旦出现此类诉讼,完全不理睬也不现实,尤其是如果中国被判决需要承担国家责任,就有可能会带来一些法律后果,甚至会带来一些财产损失和政治后果。比如,影响中国的国际形象,同时还有可能激起中国国内更激烈的民族主义情绪,迫使政府同美国等西方国家更为敌对,从而改变中国所处的国际环境并影响国际关系的稳定。

  作者系北京大学国际关系学院教授

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