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社区规划师:城市民主化更新的探索

作者:邵宁

来源:澎湃新闻

来源日期:2019年06月27日

本站发布:2019年06月28日

点击率:317次


  社区作为最小单元的社会空间,是存量更新的基础,也是社会矛盾的基层载体。存量更新涉及利益平衡、权益保障等,社区更新的基本问题是各种利益沟通、协调和平衡。从政府管理角度,希望寻求兼顾沟通协调和专业指导的职能角色;从民主发展角度,希望在规划通道上寻找能反映民众诉求的代言人。

  于是,代表社区利益诉求以及完善规划制度体系的社区规划实践和试行中的社区规划师制度,在上海、深圳、广州、杭州和成都等城市出现。

  近几年,通过上海社区更新实践,我们发现城市的发展状况和社区诉求差异很大,政府的工作目标和方法各有侧重,对社区规划师的角色定位也有较大不同。本文结合上海市静安区社区更新项目面临的问题,试图探讨适宜上海的社区规划师制度。

  民主化更新实践


  在以往的社区规划中,因为尺度小,规划师得到的经费少,但工作相对简单。街道每年有一些城市更新的想法或计划,但没有能力将其系统化,编制成规划后报批,这就需要规划师协助。以前,我也参与过一些社区层面的规划。比如,曾帮一个街道做过“十三五规划”,同时帮他们计算完成每个项目总计需要资金,每年要完成哪些项目,计算和统筹能腾挪和重新利用的空间,并把上位规划的要求落实。


  通过几次实践后,我觉得,规划师在协助街道政府管理方面还有很多事能做。2015年起,我们参与了上海市静安区的“美丽家园”、“美丽城区”等一系列社区更新项目。这些更新改造,突破以往政府一元主导的更新改造方式,引入了规划师角色,加强了规划的社会基础,提高了居民的规划意识。

  1)合作机制的多元化——引入社区规划师


  旧城更新改造项目,是城市建设中最复杂、涉及面最广的社会工程。项目成功与否,关键在于是否反映公众的心声和利益。本次“美丽家园”建设项目引入了社区规划师角色,试图从合作方式、程序决策、项目设计以及管理等方面,加强公众参与机制渗透。

  其中,社区规划师将担任三个角色。首先是技术员,提供专业的规划设计意见,并把专业内容以平实的语言解释给居民;其次是组织者,进行组织沟通工作,将社区诉求整合到现有规划中;最后是协调者,协调利益各方对规划方案的意见,促进各方达成共识。



规划师全程参与项目各阶段工作。本文图片均由作者提供


  2)意见决策的公开化——公众监督机制


  本次更新的改造对象多为1980、1990年代的售后公房及城市街坊道路,建筑、设施、安全、管理等方面均存在许多问题。本项目突破以往政府、领导、施工团队等少数人说了算的做法,改变统一标准化的模式,依据公平公正的原则,综合考虑公众整体利益来确定更新改造方案。


  本项目除了向居民公开更新方案, 还要积极鼓励居民参与更新改造的各个阶段, 以推行有效的公众监督机制, 保证决策的科学性。

  比如,政府委托的商品房小区改造,主要采用这样的形式:政府先提出有空间改造的机会(即公告形式),采用政府和小区按比例分担设计、管理和改造成本的方式(彭浦是政府出10%,小区出90%),征求各业主委员会的信息反馈。想做的小区会报名,统计下来会指派规划事务所负责,政府和规划师一起,以规划师为主导,与居民沟通改造事项。当改造内容全部定下,投票通过后,政府会推荐3家施工单位,如果居民觉得可以,3家施工单位将以招投标的方式竞争建设权。如果居民不同意,就有业主委员会自行联系施工方。无论政府推荐还是自主联系,建设费用均从维修基金中出。

  而老公房小区的改造,主导权在政府手上。老公房过去由工厂或拆迁前的街道负责,现在维护责任转移到了当下的街道政府。因此,没有维修基金,只能等待政府拨款。

  商品房小区与老公房小区在前期意见汇报时,最大的不同在于,老公房居民会抱着“政府出钱,不要白不要”的态度,但商品房小区的自主意愿更强。

  3)项目设计的交互化——参与性设计


  长期以来,规划工作的公众参与一般采用召开公众听证会、问卷式调查和举办规划成果展示会等方式。本次项目中,社区规划师要思考,整个过程中,如何调动居民积极参与设计。


  设计师要面对面听取居民意见,或邀请居民参与设计,举行设计沙龙和游戏单元,让居民选择设计方案,甚至动手设计自己的家园。比如:在成亿花园的项目中,居民提出改造小区大门,社区规划师做了三种不同风格和类型的大门设计,由居委会举行设计沙龙,召集居民参与,对三个方案进行投票,最终按照居民投票最多的方案进行深化设计。


成亿花园小区居民组织设计沙龙,居民投票决定设计方案


  4)组织管理的民主化:自治共治模式


  长期以来,社区更新改造的管理一直都是政府、规划局和建委的工作, 由于事务繁多, 管理脱节,法规不完善等原因,违规现象屡见不鲜。静安区通过创新长效管理机制“1+5+X”会议的社会力量运作平台,以及“三会一代理”(决策听证会、矛盾协调会、政务评议会和群众事务代理,简称为“三会一代理”)小区协商议事平台,鼓励引导居民积极参与。



三位一体、三会一代理平台模式图


  在彭浦镇“美丽家园”项目中,“1+5+X”指以社区的党总支为核心(1),领导社区民警代表1人、居委会主任1人、业委会主任1人、物业公司负责人1人、群众团队和社会单位负责人1人(5),X包括驻区单位负责人、楼组长、党员志愿者等。



“1+5+X”社区自治模式图


公众参与的模式

  社区规划面临的问题


  1)传统规划难以实施


  传统控规的规划千人指标源于计划经济时代,难以适应市场经济的变化,社区公共设施设置的种类、数量和布局,均存在不合理现象,难以充分发挥社区功能。比如,在社区老龄化日益严重的趋势下,按照千人指标配置,静安区的养老设施数量和规模严重缺乏。项目进行过程中,就有居民提出:“我们小区老年人这么多,怎么都没有卫生服务站?”上海的中心区已无地可用,而老人也不想去郊区养老。所以传统规划指标显得不合时宜,需要社区专项规划作为弹性补充。



按照千人指标核算,静安区大宁街道设施缺口严重。红色是未达标,绿色是缺项。


  社区缺乏深入的整体谋划,这是以“国家主义”为核心的计划指标式的层级规划,缺少以大众需求为核心的“个人主义”的公共理性思考,出现了上层目标与下层需求的矛盾。


居民实际需求与标准制定的差异


  2)社区规划编制和行政管理体系的错位


  现有的规划编制无法满足社区发展的需求。以上海实施多年的单元控规为例,有些社区被若干个规划单元肢解,或一个单元包含多个社区。社区本身缺乏系统性规划引领,存在各个规划衔接的问题。


  其实现实中,社区的管理模式可以归纳为“上面千条线,下面一根针”。在调研中,一位街道办主任表示,要落实的项目过多,很难面面俱到:“卫生服务中心、文化活动中心这些街道级的设施我们都能达标。再往下,卫生服务站、居家养老服务站、文化活动站,这些基层的,每个部门下一个文,要个百八十平方。七七八八加起来要几百个平方,怎么可能达到大而全,什么都有?”


“上面千条线,下面一根针”的社区管理模式


  现阶段政府的大量管理事务下移,各类社区规划的管理实施,将更多依靠街道办事处、居委会等基层工作。但是规划国土部门的管理末端无法有效延伸到社区,社区缺乏专业技术人员。通过规划师的专业知识和角色介入,便于调动街道(社区)、居委的工作积极性,整合各方面资源,共同推动社区规划。


  3)社区需要问题调解员深化公众参与


  社区发展与居民生活息息相关,居民希望社区改善体现自身意愿和需求。管理过程中,政府工作人员无法针对问题提出专业的解答和方案,无法有效协调各种利益群体的诉求。


  社区规划师通过参与日益程序化的公共参与环节,改变政府主导的“自上而下”的公共参与模式,依据规划的阶段设定每个阶段公众参与的具体内容、方式、参与主体等,进一步深化公众参与。


项目的表决结


  综上所述,社区规划存在的问题,一方面来自政府职能部门在规划工作中与社区的脱节,社区规划是政府自上而下推行的一种制度,但缺乏自下而上的社会基础,出现了实施主体和利益主体错位;一方面由于规划体系本身系统性和实施性方面的问题。

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