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人口治理

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国际秩序的转型问题:人口视角

作者:任琳、孙晶、王维

来源:《2017年的中国与世界》

来源日期:2021年09月14日

本站发布:2021年09月14日

点击率:59次


        今天判断国际秩序的转型是一项系统工程,涉及的变量也往往极为庞杂,忽视了一个重要的潜在变量,判断的准确性就会骤然丧失。正如经济学家往往无法准确判断金融危机的爆发一样,对国际秩序转型的判断往往也面临此类问题。加之,“在一个加速变化的世界里,既有的理论分析至少在某些领域已经难以肩负起解释对象世界的重担”。在这种背景之下,本文尝试从人口的视角,重新审视判断国际秩序转型的根源性的、潜在性的却往往被忽视的动因。

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  一 、讨论国际秩序转型的时代背景

  (一)时代背景的特点

  全球化与逆全球化两股思潮的交互,对国际秩序影响尚且未知。历史上反对全球化的声音从来没有停歇过。每个经济周期的过渡节点,质疑全球化的声音都会应景出现。以往反对全球化的往往是处于相对弱势的发展中国家,而此轮站出来反对全球化的却是经济全球化的获益者——发达国家。所以,人们认为这是一轮“黑天鹅事件”。实际上,英国收紧对欧盟的开放政策、美国质疑自由贸易为核心的经济全球化,都是在质疑究竟“什么样的全球化”才能维护本国利益。在这个意义上,这一轮逆全球化是一种大国的调试,寻找最具舒适度的全球化。以往的历史没有告诉我们这种调试的规律,所以这两股思潮的消长会如何影响国际秩序尚属未知数。

  全球经济增长与发展的压力依然很大,全球公共产品出现赤字。目前面对新一轮产业升级,我们还没有清晰的定位。历史上每一次革命结束后,世界经济都有相对稳定的成长期、发展期,但是有一定的时效期,如果超过时效期,世界经济增长将会乏力。现在对全球化的质疑都是因为我们在转折期,第四次工业革命没有到来,新的推动世界经济的动力还没有找到,这种状况下我们就要讲创新。在这个历史节点上,主要的发达经济体国家政策方向不明。难以预估美国经济政策对全球的溢出效应;一时也难以判断欧洲变局带来的影响。中美欧三边关系的格局对未来主要议题领域内的力量分布和治理状况具有决定性影响。除了国家提供公共产品动力下降,新兴经济体国家增长似乎面临瓶颈期。在这种状况下,全球公共产品赤字的程度更为严重。

  非传统安全问题日益突出,纷繁复杂世界的机理不明确。长期来看,推动世界大势的驱动力似乎也有所变化;中短期内,世界秩序具有变动性,全球化将处于调试期,全球治理任务艰难。那么,是否以往我们看待世界的视角需要调整和完善?这些可能被长期忽视的潜在驱动力有哪些呢?本报告认为,人口作为一个影响国际秩序在长周期转型的潜在变量,能够为我们认识世界提供重要视角。

  (二)驱动国际秩序转型的潜在动力

  世界大势并不明朗,传统驱动因素可能不足以解释和判断世界秩序走向。迄今为止,国际秩序转型经历过三次重大变化,给人类历史带来显著影响。第一次是一战重建欧洲秩序并开始导致欧洲的衰落,世界经济重心开始向美国转移;第二次是二战夯实了美国在政治和经济两个层面的霸权,且战争结束后形成了以美国为首的资本主义阵营(北约)和以苏联为首的社会主义阵营(华约)两大东西方阵营对峙的国际秩序。第三次是以东欧剧变、苏联解体为标志的国际秩序再转型,最终形成了美国一超、多强并立的国际格局。随后,国际秩序的基本特征保持一超多强的国际格局状态,但多极化的趋势越来越明显,主要原因是美国相对实力下降和多极经济体力量的上升,包括发展中国家和新兴经济体的迅速发展。但是,发达经济体为代表的西方世界依然是国际秩序的主导者。

  我们观察国际秩序的转型,说的是世界大势的走向,具体包括大国之间的力量对比、制度层面和观念层面的对比。以往我们使用的是一些常规性的变量来看待国家的实力和竞争力。然而,这些变量在一个世界大势不明的时代背景之下变得越来越不具备充分性。从历史变革上看,每一次国际格局的重大变化,都是经济实力、军事实力、科技实力发生重大变化导致的。但是,未来的世界究竟如何?在这个纷繁复杂的世界里,什么变量会对一国、一地区的经济发展、科技进步、军事实力等方面产生决定性影响?我们认为,人口的变化就是这样一个变量。

  改变国际力量对比消长的渠道有两个。一是部分国家实力的增长;二是其他国家能力的下降。国际秩序的变化是一个长周期的事件,所以选择一个长周期的变量来分析这个问题有相当重要的意义。人口的视角就是这样一个长周期的、潜在的作用变量。我们首先从人口的视角来观察改变国际力量对比消长的两个渠道。人口的视角分为两个方面,一是人口的静态结构;二是人口的动态移动。前者关注的是国家实力的增长潜力;后者关注的是国家内部向心力的状况,进而影响国家实力的稳固性。

  但是,未来世界的走向可能并非简单地用西方世界的衰落和东方世界的崛起来描述这么简单。东方世界的崛起之路坎坷,西方世界的衰落隐现,但另外一种文化裂变对国际秩序转型的影响更是难以预料。那么,人口作为影响国际秩序转型的重要潜在变量是如何起作用的呢?

  二、人口结构与国际秩序

  (一)人口结构作用于国家实力的消长

  首先讨论部分国家实力的增长,具体说的是新兴经济体国家实力的上升。这些新兴经济体国家有一定的共性,那就是它们都处于工业化进程中,经济增长来源于工业化进程的推进。但是它们究竟能否顺利完成工业化,并实现国家实力的飞跃式增长,决定性的因素依然是足够的适龄劳动力、科学技术的进步和研发活动的有效配合。人口的质量(对先进技术和生产力的掌握程度)将工业化进程从量变转化为质变,这也是新兴经济体国家真正成为强国与大国的关键,也就是说将增长真正转化为实力,进而转化为影响力。在这个从量变转化为质变的过程中,保证科学技术对增长的推动,决定性的因素是人口的结构。人口结构包括人口的年龄结构和教育水平等方面。中国、印度、巴西、印尼等新兴经济体国家能否实现工业化进程,将极大地影响世界多元化格局的走向。

  劳动力资源相对充足,以金砖国家为代表的新兴经济体国家实力仍有上升空间。一个地区的经济发展,离不开充足和优质的劳动力资源。人力资本作为经济增长的重要源泉,为经济增长提供低廉而充足的劳动力,同时也提供了巨大的消费市场。以中国为例,改革开放以来的中国发展经验表明,巨大的人口红利为中国经济的快速增长提供了重要保证。一方面,适龄劳动力增加为经济发展提供充足、价廉的劳动力,为中国发展劳动密集型产业、吸引国外投资提供了劳动力保障。根据世界银行数据,1980~2016年,以金砖国家为代表的新兴经济体都伴随着人口抚养比大幅下降,劳动力供给充足,社会负担减轻。例如,印尼的人口抚养比从81%下降到49%,南非从81%下降到52%,印度从75%下降到52%,巴西从73%下降到44%,中国从69%下降到38%。这一阶段,受人口红利影响,新兴经济体发展速度明显超越发达国家。这与新型经济体的人口抚养比下降有明显的正相关性。而发达国家这一时期人口抚养比变化微弱,甚至略有提升。日本较为明显,从48%增长到66%,英国保持在56%的水平,法国则略有上升,从56%上升到61%。

  适龄劳动力充足,亚太地区人口大国增长看好。作为生产要素中最为活跃的要素,人口数量下降一定程度上造成劳动力短缺、用工成本上升,导致企业产品竞争力下降。对以劳动密集型产业为主的国家而言,劳动力成本上升导致比较优势丧失、国际竞争力减弱。例如,中国从2003年到2014年,农民工实际工资每年平均增长率为10.7%,而我国总体劳动生产率年平均增长率在2007~2012年为9.5%,2013年为7.3%,2014年进一步降到7%。从中可以看出,我国实际工资上涨速度大于劳动生产率提高速度,这将削弱我国劳动密集型产品的比较优势。印度、越南、印尼等人口红利突出的国家承接了部分我国转出的劳动密集型产业,对其国家经济发展、国际产业融合和国际地位的提升都有重要意义。世界经济论坛预计,东盟国家到2020年将发展成为全球第五大经济体。从这个意义上看,亚太乃至印度洋沿海国家将聚集大量的适龄劳动力,具有相比其他国家和地区的较大经济增长潜力。且相对于后期的非洲国家,该地区的人口素质也相对较高。

  人口老龄化制约社会经济的发展潜能,决定主要经济体在中长期维持国家实力和竞争力,欧洲、日本等传统发达经济体增长放缓已成大势;而新兴经济体国家开始步入老龄化,也将开始面临增长放缓的历史周期。人口老龄化的趋势将会影响适龄劳动力的充足供应。从历史上看,老龄化容易造成社会劳动力短缺和社会抚养负担过大,对经济增长、社会储蓄、劳动力市场、税收等方面产生不利影响。而这种影响往往具有长期性,如果没有及时调整政策,发展趋势和危害在短时间内难以缓解。

  以日本为例,二战以后,依靠年轻化的人口结构,日本经济进入了长达20年的高速增长期。1955~1973年,日本年均经济增长率达到8.45%。从1970年开始,日本65岁及以上人口占总人口的比重超过7%,进入老龄化社会,日本经济增长速度逐渐下滑;到1994年,日本65岁以上人口占到14%,进入重度老龄化社会,日本实际经济增长率降到2.2%,此后一路下降到0.2%左右。65岁及以上人口也同步增长,达到23%。长期的经济低迷使日本从20世纪70年代的世界第二大经济体滑落到第三大经济体,而根据美国农业部预测,2030年,日本将被印度赶超,而中国和日本的差距也将进一步扩大。经济实力的变化对区域力量对比和国际格局将产生重大影响。

  再看看新兴经济体国家。根据世界银行标准,65岁以上老年人口占人口总数的7%,那么就意味着该国家或地区已进入老龄化社会。从世界银行数据来看,1980~2016年,主要发达国家老龄化水平维持在10%以上,美国从11%上升到15%,英国从15%增长到18%,法国从14%增长到19%。老龄化严重的社会,导致劳动力供给不足,国内市场减小,社会负担较重。相比于主要发达国家,新兴经济体老龄化问题相对较小。南非1980~2016年,65岁及以上人口比重从3%上升到5%,印尼从4%上升到5%,印度从4%上升到6%,都没有达到老龄化国家标准。而值得关注的是,部分新兴经济体虽然老龄化程度比发达国家弱很多,但增长速度较快,值得警惕。中国从1980年到2016年,老龄人口比重从4%上升到10%,巴西从4%上升到8%,都达到老龄化社会的国际标准。

  人口素质(例如教育水平)相对落后仍是新兴经济体国家和发展中国家实力增长的重要瓶颈。教育水平决定一个国家地区人口素质和人力资本水平。主要从两个方面分析,一是高等教育入学率。1980~2016年,世界主要经济大国高等教育入学率都有显著提升。并保持高位。美国从53%到87%,日本从31%到63%,法国从25%到64%,英国从19%到56%,世界平均水平从12%到35%。从新兴经济体数据来看,印度从5%增长到26%,印尼从3%上升到31%,中国从1%上升到39%。从增长速度来看,新兴经济体高等教育入学率增长速度十分快,但相比于发达国家仍有不小的差距。

  (二)应对之策:补充劳动力资源与优化人口结构

  增强人才红利和优化人口结构是保持经济活力和动力的重要措施。

  第一,补充劳动力,需提供适宜的移民政策。美国的崛起与源源不断的移民有直接关系。19世纪初期,作为地广人稀的新兴国家,美国全国人口才有400万人,每平方公里平均才1.6个人。这远远不能满足美国劳动力需求,而这一时期又恰逢工业革命初期,劳动力需求急剧上升。为了解决劳动力不足的问题,美国政府改革土地政策,把每英亩土地价格降到1美元25美分,吸引世界各地的移民。移民为美国早期发展提供了巨大的劳动力资源。

  第二,提高教育水平和增强技能培训,改善人口质量。从人口素质角度来看,人才优势是一个国家和地区发展的最重要优势,是经济发展、科技进步和军事强大的重要保证。以德国为例,不论是一战还是二战,德国都能从废墟中迅速崛起,创造人类经济史上的奇迹,最为关键的因素是德国先进的教育和充足的人力资本。发达的教育体系是德国人力资本的重要保障。

  第三,吸引外部人才,增强人口素质。美国成为世界头号强国,也离不开技术移民的贡献。二战时期,纳粹对知识精英的迫害使他们背井离乡。二战结束时,美国的诺奖获得者从5人上升为25人,大多是移民。为保持其资本主义头号强国的地位,与苏联争霸,美国政府制定了以技术移民为主的移民政策,吸引大量世界各地的杰出人才来到美国。以1952年《移民与国籍法》为例,规定50%的全部移民限额将被用于美国发展急需的、有突出技能的、各类来自外国的专业人才。为了满足需要,美国政府一再提升技术移民人数限额,提供充足资金和良好的科研、工作环境吸引各类技术移民。而科技移民对美国保持科技领先地位、赢得冷战发挥了重要作用。例如,著名火箭专家、德国纳粹科学家冯·布劳恩二战后被俘虏到美国,一同被秘密送到美国的还有他的126人科研团队。他们在美国受到隆重礼遇,为美国研发探月火箭,成功实现了阿波罗登月计划。很难想象,没有世界各地科技人才移民美国的话,冷战的结果将难以预测。

  三、人口移动与国际秩序

  改变国际秩序的第二个渠道是,其他国家能力的下降,例如,欧美等传统发达经济体国家是否能够维系其传统的国际主导性力量,这也是未来国际秩序走向的一个重要看点。而很多专家认为,我们以往忽视的人的因素、人口的移动、人口移动过程中文化与族群的融合等因素都将成为长周期内影响与发达经济体国家维持实力的重要因素。然而,人口的迁移在带来提供劳动力等正向作用的同时,也带来了社会矛盾,给国家向心力等软实力造成损失。

  当前,全球难民和移民问题数量之多,增长之快,日益引人注目。据《联合国2016全球移民报告》统计,2016年,亚洲、欧洲向外输出移民总数共约1.66亿人。联合国难民署《全球趋势报告》显示,截至2016年底,全球范围内的冲突和暴力导致的难民数量达到空前的6560万人,这一数字甚至超过了英国人口。可以说当今世界正面临二战以来最大的人口迁移危机。人口大规模流动,必然对相关国家带来一系列政治、经济、社会和安全问题,威胁地区和平稳定,影响世界和平与发展,进而对国际秩序和国际格局产生深刻影响。

  人口迁移对世界格局影响的原因、方式和内容复杂多样,但表现最为突出的是文明之间的摩擦和融合两股力量互相作用。一旦无法抑制文明的冲突,国际秩序将面临的可能不仅仅是西方世界的衰落。

  (一)文明的冲突带来西方世界的衰落?

  移民给西方的主要国家带来负面影响。无论是政治、经济等何种原因造成的移民,当前西方主要大国外来移民已占据较高的比例。现在,每年大约有230万移民迁入西方发达国家,发达国家人口增长数量的2/3都是移民人数的增加。

  欧洲的伊斯兰化,导致社会深层内部矛盾,可能对欧洲的传统实力与影响力造成损伤,乃至导致欧洲的衰落。欧洲移民中,穆斯林移民占据绝对比例,欧洲国家正面临严重的穆斯林人口剧增和伊斯兰化问题,如法国城市人口的30%是穆斯林,鹿特丹40%的人口是穆斯林,德国700万外来人口中,430万是穆斯林。目前,信奉基督教的欧洲人的生育率只有1.6%,远低于维持人口所需的2.3%,而穆斯林的生育率远高于信仰基督教的欧洲人,整个欧洲最终很可能伊斯兰化。

  而美国正面临拉丁化,社会阶层之间的差异仍未完全弥合的现象可能进一步加剧移民带来的认同差异与社会摩擦。美国现在传统白人比例是64%,但是白人出生率远低于拉美裔。2000~2010年的十年间,少数族裔人口增长是主要的人口增长源,乃至达到美国总人口增长的92%。据估算,2050~2060年,美国白人在总人口中的比例将首次低于50%,成为美国的“少数民族”,拉美裔可能成为美国第一大种族,最终形成“多数少数化,少数多数化,整体拉丁化”的种族格局。

  美国的移民文化一方面促进了美国多元文化的发展,但同时少数族裔在政治、经济和社会等方面地位并没有得到根本改变,族裔之间贫富差距、就业率差距进一步扩大,各族裔居住和就业等相对集中,社会更加分裂和碎片化,致使少数族裔在语言、文化、宗教乃至生活习惯方面更加倾向于保守与封闭,更难与欧洲裔白人融合。少数族裔甚至会冲击美国盎格鲁-新教文化的主体地位,原本构建的美国民族认同感正在下降。如果与发展不均衡带来的社会问题相互交织,将可能影响社会的稳定。

  伴随移民问题而来的,还有文化歧视、社会仇恨乃至恐怖主义等非传统安全问题。

  国际移民的跨地域流动也是一种文化流动,面临着文化选择与文明冲突。移民产生的文明冲突,就像亨廷顿提出的文明冲突论一样,以文明的断层线为界,微观层次发生于不同文明的邻邦或同一国家之内具有不同宗教信仰的族群之间,宏观层次发生于不同文明的主要核心国家之间。但无论何种形式的冲突,移民的价值观对西方主流文明价值观都是一种挑战,尤以伊斯兰文明的挑战为甚。根据英国的一项全国性调查,26%的穆斯林表示,无论如何他们也不会忠于英国;40%支持用伊斯兰宗教法代替英国的法律;13%支持基地恐怖活动。生活在法国的穆斯林人群中,25岁的年轻人占1/3,他们坚持自己是穆斯林,不接受西方生活方式的改造,自愿以伊斯兰的传统体制组织活动。可以说,欧洲国家的穆斯林认同自己是“生活在异教徒国家的穆斯林”,普遍不接受社会融入,而且决心用伊斯兰文明改造欧洲文明。

  西方世界保守主义特征将更加凸显。欧洲文化强调普世主义,认为自由、民主、平等具有普世价值,在移民问题上,以前主要推崇多元一体的文化价值观,近年随着西方多元文化主义促进移民融入政策的失败,以及它反而造成白人群体地位相对下降,少数族群地位相对上升的结果,再加上各种各样的新种族主义暴力事件的持续发生,西方多元文化主义价值观渐渐趋向转为文化上的保守主义。未来,西方文化保守主义将会进一步与民粹主义、极右翼思潮结合,更加强调身份认同和安全问题,保守主义在西方世界将再次兴起并有可能成为西方主流文化思潮。

  (二)治理人口移动的冲突效应

  虽然,人口移动与文化冲突可能招致西方世界的衰落,进而可能影响国际格局在长周期内发生变化。然而,一个分裂的世界并不是理想的世界。寻找“我是谁”答案的人群中可能滋生更大的仇恨与冲突,不利于国际秩序走向和平、安全与稳定,更不用提发展与繁荣。

  随着全球化的发展,国际移民及其文化冲突问题将日益成为全球治理的严峻课题。文化是一个民族的生活方式,它包含一个民族的风俗、传统、社会习惯、价值观、信仰、语言、思维方式以及日常活动等,是民族存在和发展的基因。文化和文明的因素对国际形势的影响是长期的,它处于冰山的底部,却经常决定着整个冰山的形态和走向。每个移民身上都有着一定的文化背景,背负着该背景下传承的经验与记忆,移民与其他文明族群共居,必然涉及差异文化的磨合与碰撞。如何处理这些碰撞中的文明与文化的认知,是寻求稳定国际秩序的必由之路。

  消除文化抵触是一项系统工程。西方主流文化对移民文化的抵触主要表现在多个方面。一是法律文化对移民文化的排斥。欧洲过去一直奉行宽松自由、多元文化主义的移民法律文化,但目前大多数国家都相应地从法律、政策上对移民进行限制。近年一直发酵的移民/难民危机,使法国、德国、荷兰和比利时的大量民众都认为自己国家有太多的移民,希望政府实施更加严厉的移民政策,并且这些国家的民众还不断游行抗议政府的移民和难民政策。除此之外,瑞士全民投票通过法令,禁止建造伊斯兰教宣礼塔,法国、比利时等国先后颁发穆斯林长袍禁令,法国还禁止在公立学校佩戴宗教饰物等。二是主流媒体不断渲染和传播对伊斯兰文化的偏见和歧视。欧洲社会的主流媒体不断传播关于伊斯兰教宗教文化传统与现代性民主政治、普遍主义价值观不相兼容的观点,进而引发系列社会矛盾和恐怖主义事件。三是极右势力的政治文化观坚决反对西方伊斯兰化。近年,欧洲极右势力抬头,奥地利自由党、英国独立党、法国国民阵线、瑞典民主党、丹麦右翼人民党等,纷纷在欧洲金融危机和难民危机感下开始兴盛,赢得了选民更多的选票。他们的主要政治文化理念是“反对移民、种族民族主义、欧洲怀疑主义、反伊斯兰”“爱国的欧洲人反对西方伊斯兰化”,宣扬欧盟应该保卫自己的边界,拒绝那些有着极端不同文化和宗教的人民。欧洲极右翼组织和政党还不断造势,经常组织反难民、反移民的示威游行,德国2015年仅在第四季度,就组织发起了208场集会。可见,主观上的厌恶情绪和一系列的来自法律、媒体和政客的认知与相关政策都是多元文化中最终滋生仇恨的根源。消除这些滋生冲突的根源,处理的是认知深层的问题,也是一项相当艰难的系统工程。

  催生多元共治的国际移民治理文化理念是一种重要手段。国际移民是当今世界不可避免的现象,只要有人类社会,国际移民问题就会永远存在。解决国际移民问题,无论是强调国家利益、边界控制,还是强调市场化、自由化和民主权利、开放边界等,其问题的关键是要转变传统的治理文化模式。移民问题远非纯粹的人口生态和经济利益问题,在复杂的政治、民族尤其是文化的深层影响因素之下,依靠西方单一主权管理控制移民问题最终将走向失败。目前,有关移民治理视角更倾向于超越一地、一国乃至某一区域,认为移民问题是多方位、多层次的综合性、国际性问题,仅将传统意义上的对抗纳入考虑范围是不够的。未来,国际移民治理在观念层面上的重大变化,很可能由过去片面强调单一民族国家或组织的治理理念,发展出国际社会多元共治的善治治理观。在这种综合治理思维模式影响下,西方世界或国际社会将来可能会催生出一种考虑历史经纬、发挥多国和多个国际组织作用、全面系统制定实施方案的多元共治的移民治理文化模式。

  综合改变国际秩序的两个基本渠道,一是部分国家实力的增长;二是其他国家能力的下降。人口的年龄结构、人口质量等静态结构性因素都是国家实力增长的重要动力源。从这个角度看,新兴经济体国家实力的上升依然在一定程度上受到人口质量的掣肘,而人口老龄化也将会带来经济增长放缓的长期趋势。但是,新兴经济体国家在提高人口质量方面还有很大的潜力可以发掘,这将决定未来国际秩序中心性经济体国家的实力与竞争力。再者,人口在移动过程中导致的文明冲突可能招致西方世界的衰落,然而,族群间文明的冲突将威胁整个国际秩序的稳定。

  综合报告分析,从人口视角出发,我国应对国际秩序转型需注意的问题有:第一,提高人口素质,增强国家长期与整体竞争力;第二,制定适当的移民政策,保护与吸引高质量移民;第三,重视文明的融合,促进世界的稳定;第四,积极参与全球治理,应对非传统安全问题。增强社会凝聚力也是提升国家实力的根本途径之一。

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