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贫困治理

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2020年如何打赢扶贫攻坚战?人大教授汪三贵深度解读精准扶贫的难点及未来

作者:

来源:人大重阳

来源日期:2019年06月21日

本站发布:2019年06月28日

点击率:722次


  编者按:2020年年底能否打赢扶贫攻坚战?当前精准扶贫的现状如何?存在什么问题与难点?未来精准扶贫的趋势是什么?6月10日晚人大重阳对话名家系列讲座邀请了中国人民大学中国扶贫研究院院长汪三贵教授就"扶贫的现状和未来"进行了深度解读。本文由速录整理而成,已由本人审阅。

  精准扶贫是现在三大攻坚战之一,而且有明确的时间点,到明年年底需要完成,并且涉及面较宽。今天主要讲5个部分。
  一、中国扶贫政策的演变:为什么从区域扶贫转向精准扶贫?

  首先我们先回顾一下中国扶贫历史演变。贫困是全球性的问题,中国的大规模扶贫是从80年代开始,大概可以分为两个大体的阶段:

  第一个阶段是区域扶贫开发(1986-2013年),区域扶贫开发之前,从改革开放头几年我们主要是通过农村改革推动农村经济发展带动减贫,而真正有扶贫政策是1986年开始的,1986-2013年期间主要叫区域扶贫开发,不叫精准扶贫。

  第二个阶段,2013年底2014年初开始,我们转向精准扶贫。这是非常明确的两个区分点。一是区域扶贫开发目标和现在的目标不完全一样,更多地帮助贫困地区开发。当时扶贫的主要对象是贫困县,80年代中期开始就确定县,把县作为扶持对象。二是2001年开始既扶县又扶村,592个贫困县;15万个贫困村,到2011年,区域扶贫对象变成了3个层次,最下面的是12.8万行政村,中间是832个贫困县,上面是14个片区。这些大大小小的区域是扶贫的主要对象。扶持这些区域最主要是为了让这些区域发展得更快,让贫困地区发展更快当然也能带动贫困人口脱贫。所以,长期以来,中国的扶贫是以这样的方式进行的,通过促进贫困地区发展带动减贫。

  这个方式是有效的,因为你的目标是让贫困地区发展更快,缩小区域差距。简单通过几个统计数据就可以看出,1994-2000年我们国家有个"八七扶贫攻坚计划",按当时的贫困标准,1993年底有8000万贫困人口,当时贫困标准比现在低,只强调解决温饱问题,即吃和穿,没有后面的"三保障"的问题。这样的标准下面,1993年8000万贫困人口,1994年-2000年7年时间解决这8000万贫困人口温饱问题,这叫"八七扶贫攻坚",这时候攻坚主要对象是592个贫困县。我国贫困县到底是不是比全国农村发展更快?从几个指标可以看,比如农业增加值年均增长7.5%,全国农村平均是7%,要高0.5个百分点。粮食产量增长差距更大了,贫困县粮食产量增长1.9%,全国平均增长0.6%,高好几倍,而且贫困地区粮食生产条件并不好。农村人均纯收入这个综合性指标也是增长更快,贫困县年均增长(现价)12.8%,全国是10%多一点。这些主要经济指标可以看出,贫困县比全国农村增长速度要高,这说明扶贫开发针对区域的是有效的。

  我们的研究结果表明,与同一个地区的非贫困县相比,还不是跨地区比较,1986-1991年贫困县收入增长要快2.2%,1992-1995年快0.9%,并且控制了很多初始条件。这个研究进一步证明,贫困县确实比非贫困县增长更快,我们算出投资回报率大概12%-15%,和世行算出的结果差不多。当然,这就更加说服力了,因为我们做了更严格的变量控制,而不是简单的比较。所以,我们基本的结论是,区域扶贫开发达到了它的目的,推动了一些贫困地区以更快的速度发展。

  既然区域扶贫挺好的,为什么我们要转向精准扶贫呢?做精准扶贫工作的人就知道,难度大的不是一点点,非常难。

  之所以政策在2013年下半年底出现重大转变是有它的原因的。主要原因是,我们剩余的贫困人口越来越难以从经济增长中受益。原来靠经济增长带动,能力强的没问题,把各种生产条件改善了,还有其他方面的支持,有能力的人就有各种各样的机会去脱贫。如果让贫困地区发展更快,机会更多,当然,贫困地区这些有能力的人机会也会更多。

  但到后面,从7-8亿减到不到1亿贫困人口时,你就知道剩下的是什么人了?现在建档立卡的人40%多与因病有关,当然不是因病以后一点劳动力没有,只是劳动力很弱,很多能力不行,文化程度很差。比如深度贫困地区凉山大量劳动力、年轻人没有上过学,我数年前去凉山两个村普查,孩子厌学辍学比较普遍,大部分人都不会说普通话,没有上过学。最后就剩下一些这样的地区,这样的人群。这样的地区,这样的人群还是按照原来老的办法帮助这个地区发展快,试图让这个人能抓住机会,自己从贫困中走出去难度就越来越大了。所以,由于自身能力问题,使得剩余贫困人口很难从原来的发展方式中平等受益。这个结论我们也有很强的实证分析证据。

  对整村推进项目研究以后我们发现,做了整村推进以后,这个贫困村的收入和消费都有相应的增长。我们利用国家统计局驻户层面的数据,进一步把农户分为两组:贫困户和非贫困户。然后看整村推进是不是对贫困户也有好处,对非贫困户也有好处。最终我们的研究结论是,只对非贫困户带来很大的好处。整村推进以后,我们发现贫困村的非贫困户收入和消费增长较快。但遗憾的是,做不做(整村推进)对贫困户没有显着差异。整村推进有效,但谁受益了呢?主要受益是贫困村里有能力的非贫困户。

  为什么会这样?实际很容易理解。因为当时大部分投资投向了基础设施,道路改善以后,理论上讲谁都可以受益,本来是扶贫项目,鼓励贫困户收益才对。仔细去看,谁利用这个道路谁能受益。恰恰是贫困村里非贫困户能更多利用这个道路,他有更多的产出,有钱甚至买辆车搞运输。但贫困户既没有钱买车也没有多少产出,也没有多少钱消费,我们说"要想富先修路",没错,但是有前提条件的。对真正这些贫困户,如果只是帮到这个层面他们也很难平等受益。剩下这些人到这种程度,如果还是原来这种方式那么脱贫就很难。

  所以,如果不采取更加有针对性的措施,不针对每家每户,要想完成我们的目标,到2020年所有贫困户脱贫是不可能的。精准扶贫不是容易的事情,特别难。下这么大决心,目标定了,到明年所有贫困户脱贫,那你要不改变方式就没有办法脱贫。

  二、精准扶贫主要目标、内容和措施


  目标:到2020年解决现有标准下所有贫困人口的绝对贫困问题。经常新闻报道说"一个都不能少",但要做到一个都不能少是相当难的。要想达到这个目标就必须把贫困户一个个找出来,一个个去帮,这就叫精准扶贫。


  什么叫脱贫?现在两个主要的判断指标,现在每个县退出要评估,每个县平均抽1000户看这些方面(标准)你是否达到:

  一是收入标准,我们现在贫困标准以2010年不变价(收入)2300元,去年现价(国家统计局算的)是2955元。

  二是"两不愁,三保障"都要稳定解决。"两不愁"——不愁吃不愁穿,这是90年代的扶贫标准,就是解决温饱问题。这个阶段加上了"三保障",不能只不愁吃不愁穿,要保障义务教育,保障基本医疗,保障安全住房。所以,现在脱贫就是这两个方面的目标,并且现在中央更加强调"两不愁,三保障",我们评估的时候要求弱化收入评估,因为收入很难算。搞经济的都知道,农村的收入哪那么容易算准?你较真去算也没有太大意义。所以,重点放在"两不愁,三保障",收入在评估时也会看,但主要是根据地方的估计核对一下。到明年年底,按照中央要求所有贫困户必须达到这个目标,所有贫困户"两不愁,三保障"要稳定解决,这叫脱贫。

  (一)现在主要做的是精准扶贫,需要把他们一个个找出来进行扶持。所以,精准扶贫有几项大的工作,主要内容:

  1、精准识别到户到人。精准扶贫难度为什么大?因为它的工作对象根本不是一个量级的。到家庭和人口是什么级别呢?2014年识别3000万户,9000多万人,接近1亿人,全世界多少个国家1亿人?把几千万户一户户找出来哪有那么简单?这是项很艰巨的工作。识别出来以后到底怎么帮?要围绕他稳定创收,"两不愁,三保障"的问题,每一家情况不一样,所以,我们叫"因人因户施策"。

  2、因户因人制定帮扶措施。要找到办法,这还不是短期的办法,短期办法最简单-给贫困户发钱。现在给贫困户发钱,国家是发的起的。但给贫困户发钱能稳定脱贫吗?所以不能简单发钱,一户一户你怎么帮,挑战非常多。

  3、扶持对象动态调整。扶贫是动态的过程,不是扶贫一轮以后就万事大吉。有的通过帮以后变好了,有的原来不穷因为天灾人祸各种原因又变成贫困户的,有的脱贫后来又返贫了,是个动态过程。所以,需要密切跟踪,动态调整(政策)。中央从开始就说,这次脱贫攻坚不能来虚的,不能虚假脱贫,数字脱贫,要防止地方上玩虚的。这次一个重大的改革就是严格地评估,我们承担了很多的评估任务,我们发现评估标准确实是指挥棒,你怎么评他就怎么做。

  4、脱贫退出需要进行评估。每个贫困县要抽出1000户,脱贫户抽去看到底达到标准没有,非贫困户看是不是该扶没扶。明年中央组织全面普查。832个贫困县,每一个贫困户明年都要去查,这就不是抽了,看你到底做的怎么样,是否稳定脱贫。所以,这次中央的决心是非常大的。

  (二)具体怎么扶,内容也很多,精准扶贫涉及到方方面面:特色产业扶贫、就业扶贫、生态补偿、异地扶贫搬迁、危房改造,教育扶贫、健康扶贫、社会保障兜底。

  1、要稳定创收,要产业发展,因为贫困地区资源条件有限,要不是资源条件受限制他就不是贫困地区了,贫困地区不能靠大宗农产品,而是强调特色产业;2、就业扶贫,很多人没有发展产业的能力,重点通过就业扶贫。

  3、生态补偿,有一些生态保护区,还有生态脆弱的地区,人烟太稀少的地方,干脆把这些人转做生态保护人员,别搞生产。

  4、异地扶贫搬迁,有一些地方偏远,地质灾害很多,我们通俗地讲"一方水土养不活一方人",就地帮他难度太大了。大量地质灾害、偏远山区很多人要搬迁,五年时间要搬1000万人口,这是人类有组织搬迁计划里规模体量算最大的了。

  5、危房改造。"三保障"里有房子问题,基本要求叫保障安全住房,到明年全面建成小康,不能再让人住危房,即使是贫困人口,不管房子多好,多旧,只有一个条件,不能是危房。以前贫困地区危房有不少的,所有的危房都需要改造。

  6、教育扶贫。教育扶贫很重要,它有短期效应也有长期效应,教育对贫困的影响关系是非常明确的。2006-2009年期间,和世界银行做中国贫困评估时,我们做了很简单的分类统计,把农村的人口主要劳动力的文化程度和这一组人的贫困发生率做了简单对比发现,只要上了高中就基本不会贫困,贫困发生率基本是零或零多一点点。只上到初中的贫困发生率就是高中的十多倍,小学级以下的就比初中差不多高十多倍。通过最简单的统计就可以看出教育和贫困的关系。现在一些贫困地区,特别是深度贫困地区今后更多的人可能需要出去,当地资源条件非常有限,出去以后没有基本的教育怎么出去?所以,教育扶贫很重要。

  7、健康扶贫。保障基本医疗,贫困户现在致贫因素里最大的比例是因病致贫。最近一次国务院扶贫办公布的是44%的贫困人口和因病有关,就是44%的建档立卡户都有因病问题,当然还有其他问题,它是综合性问题,但这个比例是最高的。因病就会带来很多负面问题,看不起病就不看,不看劳动力就进一步丧失,更没有能力摆脱贫困。健康扶贫就是保障贫困人口看得起病,保证基本的健康状况。

  8、社会保障兜底。总有一部分人怎么扶持他短期都没有办法,他什么能力都没有,因为老了或大病、重病导致他完全丧失能力问题,这些人通过社会保障制度措施兜底。所以,扶贫基本涉及到经济、环境、社会甚至文化,扶贫怎么扶贫?方方面面都涉及。这些事情哪一个部门能做?你交给扶贫部门能做得了吗?扶贫办本来就是弱势部门,任何一个部门单独都做不了。

  所以,我们脱贫攻坚阶段整个机制为什么这么设计,大的体制机制叫"中央统筹,省负总责,市县负责落实",主要责任人是每一级的主要领导,很多地方都是书记-省长、书记-县长"双组长制"。为什么要建立这样的体制,因为扶贫是一个非常非常综合性的事情,任何单一部门都做不了,需要主要领导牵头。

  三、精准扶贫的难点


  第一,贫困户精准识别问题。


  精准扶贫这么复杂的事情显然是比较难的,并且不同阶段难点还不一样。开始出的问题最多的是精准识别问题,把几千万户,接近一亿人找出来,这个挑战很大,算中国有多少贫困人口很简单,国家统计局有8万农户抽样调查,看8万户里贫困人口比例是多少,然后和农村总人口一乘就可以估出,而全国的贫困户就需要靠地方政府一户户去找。几千万户怎么去调查?没有办法,每个村也会统计收入,大家知道,这个村级收入统计是不完全可靠的,没有办法按收入识别。于是各个地方政府各种各样的评估办法就出来了,各种打分。比如"一看房,二看粮,三看家里有没有读书郎,四看有没有病人卧在床",就是一种评法。

  还有民主评议。因为毕竟长期生活在一起,谁穷一点,谁好一点,大概有个印象,推荐上来大家讨论一下,然后公示。中央也深知贫困户识别容易产生误差。所以,中央要求反复回头看,经过好几轮,每次都动员大量的力量下去核查,搞到现在。现在精准识别贫困户问题已经越来越精确了。不识别精准根本脱不了贫。

  第二,"三保障"方面的教育问题。

  到2020年保障义务教育,没有说学前教育,也没有说高中教育,更没有说高等教育,扶贫目标就是义务教育,就是说所有贫困家庭的孩子必须上学。但这个目标在一些地区难度也很大,凉山地区2012年我去调查的时候,有的村2/3的孩子辍学,现在要让他们全部上学,而一般地区也有辍学的问题。义务教育考核里也允许,没有说达到100%,现在对贫困家庭要求达到100%。有几个大的问题:

  1、厌学。义务阶段辍学不是因贫上学上不起学的问题,义务教育能花几个钱?现在主要问题是厌学,成绩不好,反正我也不想上高中,没意思,不想上。

  2、特殊教育。孩子6-15周岁,即使身体有缺陷,例如聋哑,国家有《义务教育法》,你也需要接受特殊教育。但在一些贫困地区,符合特殊教育的孩子也容易辍学。

  3、一部分问题儿童也是容易辍学。

  目前只有一个条件允许不上学,那就是身体原因。比如完全是痴呆傻那没办法,大病需要休学这可以,否则你要辍学就没有保障义务教育。这个要求现在对一些地方还是很有压力的。深度贫困地区的压力更大,但人家做的工作(进步)还是挺大的。去年我们去凉山一个村普查,我们发现15-16岁的孩子还在上小学三年级,因为他以前没有上过学,不能一下让他上初中,只能从一年级开始上。目标就是义务教育阶段让贫困家庭的孩子必须上学。

  第三,医疗的问题。

  主要是标准、重点和财政负担的问题。什么叫保障基本医疗,每个地方理解都不一样,甚至卫计部门对这方面的理解也不是很清楚,很容易出现偏差。前年年底开始,中央反复强调,脱贫攻坚既不能降低标准也不能盲目提高标准吊高胃口。要扶贫,但把贫困户的扶持标准搞的比非贫困户还高很多,那会是什么导向,有人还愿意干活吗?有的时候我比你好一点是因为我比你更勤快,更能吃苦,结果一扶贫我这样的反而得不到扶持,你得到扶持的标准比我还高很多,势必就会导致激励问题。中央看到这个问题,及时纠偏,不能降低标准,标准本身就不是特别高,但也不能盲目提高标准。

  在健康扶贫里一段时间就出现这种问题,重点把大量的资金和精力放在保障大病上,而该保障的一些基本病、常见病、慢性病保障不到位。我们到村里看,村里的病人比例高,相当部分主要是慢性病人。当然,大病得了以后更可怜,更容易引起人关注,花钱也更多。现在有的地方不顾条件把大病病人保障标准定的比城里人还高,比干部都高,有的地方基本上说贫困户看病不花钱,或花钱极少,报销比例有的时候高到98%、95%。严重超越现阶段,财政根本就不可持续。我们说保证基本医疗,不能超越阶段和我们的能力。

  第四,危房改造问题。

  到2020年不能让贫困人口住危房。这个事情好说,到底怎么做,做起来也有很多矛盾。只要有危房就要改?但要这样改村里会有很多矛盾。我们发现有的家儿子住楼房,特别豪华,父母住着危房,你给他改不改?你怎么给他改去?所有人都不会同意对吧?所以,是非常复杂的问题。有的给他改了,改了以后他还住在危房里,他把改好的房子给他孩子住去了。各种各样的现实问题,这些你怎么把握?现在基本政策是,如果确实是贫困户,并且子女没有能力,政府应该给你改,帮助你改;如果有好几个子女,子女都住着非常好的房子,你住在危房里,我们要求子女负责任,政府起到监督的责任。不能说如果孩子有能力所以我们不管了,政府需要监督。脱贫攻坚都完成了,结果记者跑去,或比较好事的人去村里照片一照,说你们脱贫攻坚了,怎么还有老人住危房?所以,我们现在要求各尽其责。现在没有要求不顾情况全部建新房子,那会造成很多浪费和矛盾。所以,现在脱贫攻坚讲究实事求是。还有细节的问题,特殊情况的问题,一户户去看,一户户去解决。

  2020年后是稳定脱贫问题。不能看着是明年都解决了,明年脱贫攻坚一完,政策一停,后年大量人口返贫了,中央特别担心这个。所以,2020年后主要的问题是收入稳定和内生动力问题。不能2020年以后,人更没有动力了,就等着你去扶贫。如果只靠简单发钱,内生动力不够,没有稳定创收的机制,这就是问题。

  四、产业扶贫与稳定创收


  现在这个阶段,地方政府比较头疼的就是产业扶贫问题。稳定创收是各个地方政府比较头疼的。比如上学、医疗拿财政扶贫资金,我有公立医院,公立学校去解决,产业发展是市场的问题,政府不能主导。并且现在的贫困户发展产业能力都很弱,他要能力强早就不是贫困户了。这样的人怎么办?各种能力弱,生产能力弱,市场能力更弱,抗风险能力弱,没有竞争能力。


  现在产业扶贫和前20年不一样了,那时候产业扶贫,很多贫困户温饱都没有解决,你发给他两包种子、化肥,多生产出来,多吃一点就有效果。现在不是这个阶段了,吃没有问题了,产业要创收,要进入市场,进入市场就要和别人竞争。现代的经营主体-专业公司、合作社、家庭农场,贫困户单独和它们竞争,怎么可能竞争得了。

  所以,现在产业扶贫里要带着贫困户发展产业,主要是把各方资源整合起来,让市场主体带着他去做,主要是这个思路。市场主体为什么要扶贫呢?扶贫是两模式,一种是慈善的方式,一种是市场的方式,市场的方式就是让贫困户、贫困人口有能力参与市场。但市场主体都愿意和能力强的人合作,现在产业扶贫需要把贫困户带起来。这里核心的问题是,在我们的制度和体制下还是有可能的,有很多资源,市场主体也是需要的,它参与这个过程也不让它吃亏。

  如果你在那儿扶贫还能得到发展,这才可持续。现在产业扶贫里有四种模式:

  1、生产直接带动模式。

  把贫困户带到产业链里,他做他能做的,他做不了的有人帮他去做;他不懂技术,我有人帮你管,你养什么,怎么养,我教你,有技术服务;市场你也不用管,你也管不了,只要生产出来就可以。

  2、就业创收模式。

  对一些贫困户来说,没有做专业户的想法和动力。比较典型的想法是,我就干一天活你能给我一天工资就行了,我能稳定就业就能脱贫,我不承担风险,你只要别拖欠我工资就行。就业创收模式是现在特别重要的模式。现在有"扶贫车间","扶贫微工厂",各种各样的把一些简单生产环节移到村里去。现在很多贫困户是弱劳动力,他没有办法出去打工,只能在家里。如果在家里有事干他是可以干的,成本也低。

  3、资产收益模式。

  你可以什么都不干,用资产产生收益,这个资产可以是自己的,比如土地交给别人,把宅基地给别人搞乡村旅游,我分钱。有的是用政府的资金入股企业获得分红。你没有劳动力的没有问题,通过分红可以获得收益。为了防止养懒汉,现在要求有劳动能力的必须干活,当然干活最好去市场上干,给你市场机会去干,获得工资。实在没有市场机会,就给他公益岗位。

  4、混合带动模式。

  把前面几种全混在一起,效果很好,既有资产收益又让你就业,生产带动,在一些地区也是在采用这一模式帮助贫困户稳定创收。

  这里面也存在一些挑战需要注意:

  一是贫困地区缺乏有带动能力的经济主体。本身没有什么主体,不管是企业还是合作社,还是能人大户。产业扶贫没有主体参与,光靠扶贫户是搞不起来的。

  二是激励机制的有效性和可持续性问题。有主体,怎么让他长期愿意去扶贫?这是个挑战。并且要可持续,在政治压力和动员下做一两年简单,但这不行啊,光做一两年不管用啊,需要持续把贫困户带起来,带动他就业或者培养成小专业户,要让他可持续发展,这样的机制在探索,看2020年以后能不能持续,这都是面临很大挑战的。

  三是利益联结机制,不能说这么多钱花出去,贫困户没有得到帮扶,把老板扶得越来越富了,好处都被他们拿走了。以往扶贫就是这样,说是扶贫,资源都给了大户、老板拿走了,他拿了好处,实际根本没有带贫困户。这次精准扶贫要求确确实实把贫困户带动起来,你怎么安排持续的利益联结机制。

  四是政府和市场主体的博弈。政府有钱,市场主体也需要,政府和市场主体会说这是不是冲着我的钱来的,骗一把跑了;市场主体说你是不是又套我进去,把我套进去以后,答应的这些东西最后什么都没有。这都出现过,这个事情为什么难?它涉及到多个主体,并且涉及市场行为的东西。

  五是过度干预导致的市场扭曲和过剩问题。到处都种核桃,到处产业同质化,到处种出来以后卖给谁?在贫困地区发展产业本身挑战就很大。

  现在精准扶贫,不仅要在贫困地区发展产业,还要在发展产业中把这么多贫困户要带起来,这显然是国际性的难题。国际上也有这样的难题,国际上叫BOP(金字塔)战略,我们叫产业扶贫。底层很大一部分人还是有发展能力的,现在没有被充分利用起来。所以,这个事情很关键,很重要,但挑战也不小。

  五、2020后的扶贫策略


  2020年的扶贫我们认为会有几个变化,一是转向相对扶贫;二是城乡扶贫一体化;三是注重自我发展能力和内生动力;四是更多依靠市场和专业性民间组织;五是完善社会保障体系。


  脱贫攻坚完成以后未来几十年,我们还对针对相对贫困问题,以制度化的方式去解决。所以,贫困是一个长期的历史现象,是分阶段解决的,我们这个阶段是解决现有标准下的绝对贫困问题,不是未来不扶贫了,不同阶段会有不同阶段的目标。

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