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拜登政府

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美国智库圈的中国政策论辩

作者:陈方隅 李昱孝

来源:思想坦克

来源日期:2021年02月17日

本站发布:2021年02月17日

点击率:55次


  近期美国政策圈对于中国政策的论辩相当精彩,而且「风向」相当一致地直指中国是美国的挑战,甚至是威胁。这样的态势和先前(至少是在2017年时)相比已有很大的变化,当时仍有许多人在讨论与中国的合作机会之窗,但这些论调已渐渐消声匿迹。

  不过可惜的是,从最近几份重量级的智库报告中便可看出,美国的政策圈目前仍无法对「如何面对中国」这个问题提出良好又一致的答案。这对于想重返世界舞台的美国,甚或是整个民主国家的阵营来说,可能都是令人感到时间紧迫的事。

  更长电报:针对习近平的战略?

  首先最受瞩目的当属自由派媒体Politico所刊出一篇由匿名前政府资深官员撰写的投书、同时由智库「大西洋理事会」(Atlantic Council,立场偏保守派)出版的报告:《更长电报:美中关係的新战略》。这个标题是在向1946年时美国驻苏联外交官乔治.肯楠(George Kennan)致敬,当时他以匿名方式将其所写的「长电报」发表在《外交事务》上,因而奠定了美国围堵苏联的政策基础。而这份《更长电报》的重点如Politico上这篇文章标题所示:「对抗中国崛起,美国应聚焦习近平」。

  这篇文章的内容对于理解中国的核心战略以及中共内部的权力斗争等状况都有很明确的描绘,并在刊出之后迅速引起政策圈广大的讨论。然而,许多意见不约而同地指出报告的不足之处,例如不少人认为中共的问题在于整个党国体制的设计,外界不可能约束独裁者及权力菁英的行为,因此不能将问题都归咎于单一领导者身上。他们提出讨论:该怎么样让中共走回习近平上台以前「相对」倾向制度化、理性决策的那种模式?显然问题还没有很好的答案。

  第二,中美贸易战是川普政府对中政策转为强硬的主要标誌。对此,外界也非常关注拜登上任后将会怎么处理这项川普政府的「政治遗产」、对中经济关係,以及如何面对中国窃取智慧财产权的行为和各种贸易障碍等问题。

  贸易战是否要继续打?

  位于华府的经济智库「彼得森国际经济研究所」(Peterson Institute for International Economics, PIIE)和「美中全国贸易委员会」(U.S. - China Business Council, USCBC)的两份最新研究都指出,川普政府发动的贸易战不仅没有达到政策目标,反而对美国经济造成了不小的伤害。美中之间签署《第一阶段协议》(Phase One Deal)之后,中国便答应要从美国进口的货品数量,然而达成率却不到六成,而且美国要求中国改善的网路安全、大笔国家补贴、对国有企业相关的规範、移除市场障碍等几乎都未达预期效果,美国却还损失大约24.5万个工作机会和付出大笔补贴预算的代价。根据这些资料,Axios这家媒体下了一个标题:「川普对中贸易战从各方面来看都是失败的」。

  不过,即使政策圈对贸易战的负面评价居多,但这不代表美国政策圈觉得对付中国对美国的经济挑战是不必要的,批评贸易战更不意味人们想要回到过去那种「只管赚钱不管安全」的日子。许多人主张,美国要从最根本的投资政策开始做起,提供更大的诱因去吸引「产业链」的重组。因为,贸易政策本身能达到的效果比较有限,目前为止的各种制裁手段也都没有达到预期效果。事实也证明,中国通常不会因此而更听话。

  对中国态度的「共识」?

  第三,位于华府的智库「德国马歇尔基金会」(German Marshall Fund)在去年十月提出一份报告:《连结价值与战略:民主国家如何抵消威权扩张》(Linking Values and Strategy: How Democracies Can Offset Autocratic Advances),专门谈论民主国家如何对抗威权体制与其价值在全球扩张的问题。这份报告的重要性在于,研究小组的成员以及作者群当中,至少有八位将进入拜登政府担任非常核心的职务,包括:美国首位女性国家情报总监海恩斯(Avril Haines)、首位女性国防部副部长希克斯(Kathleen Hicks)、国家安全顾问苏利文(Jake Sullivan)、国安会副顾问印太事务特任官坎贝尔(Kurt Campbell),以及国安会中国事务资深主任罗森柏格(Laura Rosenberger)等。

  从这份报告或许可以窥见拜登政府看待中国的方式:中国不仅是美国的挑战(另一挑战为俄罗斯),更为美国及其他民主国家带来威胁,而这种威胁更是不对称的,因为其渗透性得利于民主国家开放透明的制度和科技的发展。儘管报告不认为现在民主与威权阵营的竞争有如冷战时期的对抗,但这样的论点主要是建立在威权国家并未如冷战时期散播共产主义的意识形态,威权国家仍被认为透过改变国际自由秩序来塑造有利于国内统治的环境,中国正是这样的例子。

  对照近期各大智库的报告,我们可以印证先前就已经有不少人讨论的:美国的「中国通」已经进行了整个世代交替和典范转移,「交往政策」(engagement policy)已不再是现在年轻一辈的重要政策圈菁英们的核心想法,因为现在的中国已不是当年那个让大家一起发大财的伙伴,而是藉由国际参与成为了自由民主的强大挑战者。「中国是挑战的趋势」其实从欧巴马时期「重返亚洲」的政策提出前后就开始发酵,由川普政府加速了这个进程并快速扭转许多人对中国保持的天真想法。而且大约至2018年左右,这样的认知不只在政策研究圈更在媒体界成为主流。值得注意的是,《更长电报》提到美国需要一个更全面、更聚焦的中国政策。这样的目标固然很好,然而大家似乎还在讨论该怎么做。

  分析智库的「风向」

  拜登曾在选前说俄罗斯是美国国家安全最大的威胁,而中国是最大的竞争者,但在拜登上任后的第6天便与普丁通话,对话内容包括美国对俄罗斯反对派领袖纳瓦尼(Alexei Navalny)遭逮捕的关切、俄罗斯对乌克兰的侵略以及干预美国大选等敏感议题,同日拜登又致电北约秘书长史托腾伯格(Jens Stoltenberg)和英、法、德国领导人讨论俄罗斯议题,显示美国正修復与欧洲盟友的关係準备针对俄罗斯问题进行合作。但有趣的是,拜登直到2月11日(除夕)才与「最大竞争者」中国的领导人直接通话,这凸显中国可能才是最棘手的问题。

  政策圈(尤其是各个智库)是政府人才库以及决策风向指标,但是为什么政策界现在一直在唿吁拜登应该怎么制定中国政策呢?除了要填补新政府的对中政策空窗期,显然各界多半虽认定了中国是重大挑战,但对于手段的使用还没有很好的共识。

  整理上述智库报告的论辩中不难推测美国对中政策尚未明朗的几个可能。第一,《更长电报》的观点显示美国对中国领导人、权力结构以及社会的认识不够透彻,而且部分人仍保有可与一党专制的中国共存的幻想。儘管该报告明显在致敬乔治.肯楠冷战时期的对苏战略,但在强度和精神上却逊色后者许多。拜登政府是如何看待中国的崛起,以及对中国行为本质的认知(例如中国政府在新疆的行为是否构成种族灭绝?),都将深深影响其对中政策。

  第二,拜登政府可能正陷入中美贸易战打或不打的两难。塬因在于,虽然经济智库的研究显示贸易战除了效果不彰外还伤及美国自身的经济,但作为川普时期对中强硬的标誌和现成的政治筹码,拜登究竟如何该在事实与民众对中态度间做取捨,可能还在政府内部辩论中。可能得等到重要内阁成员(尤其像是贸易代表、商务部等单位)通过任命就任之后,才会有比较明确的方向。

  第三,有别于川普的「美国优先」,拜登以「美国回来了」的口号号召其他国家一起处理国际问题,另外《连结价值与战略》报告也提到,有鑑于民主与威权之争有众多面向的本质,美国必须与其他民主国家在不同领域上合作。但问题是,对抗中国的成本显然不低,有多少民主国家、以及他们会在多大程度上配合美国的对中政策?尴尬的是,在拜登上任前欧盟就已经与中国塬则上同意歷时多年且可深化双边经济关係的中欧投资协定,而最近南韩的国防白皮书又让其与日本之间的龃龉浮上檯面,这些都正在考验着拜登政府的领导能力和战略佈局。

  民主国家由审议来寻求共识

  智库界在政策上的辩论与各种研究报告可以让我们理解到,在民主国家,政策的制定通常就是各方讨论与激盪的结果,会经过各种审议的过程,很少是由少数人或者总统说了算,现在各种政策讨论其实也是一种各方势力的角力过程。

  不过,在民主与独裁阵营对抗的状况下,相较于独裁国家不太需要採纳人民的想法或福利,民主阵营有一个「看似」不利之处:即国家政策必须要考量国内各方意见。例如在贸易战当中,决策者要考量国内的产业受影响的程度是否可以负担与平衡,而必须承受来自产业界和生产者们的压力。如果人民需要负担的成本变得太高,执政者就会在选举当中输掉执政权。在考量民意的前提下,民主国家无法像独裁国家那样不管人民死活而推行自己想要的政策,然而,经由许多研究和讨论所形成的政策,以及经过相关的思考所形成的「共识」,有助于增进我们对这个世界的理解程度,且能让决策者做出更符合各方需要的决定。

  美国这些政策圈的讨论都是基于对美国国家利益的追求,即使大家认定的现状和手段不尽相同,但美国一向都有两大党一致对外的传统。对照台湾的状况来看,我们总是会被认同与国家未来走向这些议题所影响到公共讨论,所以很多人应该会很羡慕美国这样一致对外的态度。

  其实不只是台湾,世界各国(尤其民主国家阵营)大家都在关注美国的中国政策走向,因为具体的作法将会直接地影响到不只美国、也包括许多国家的外交与内政政策,甚至整个国际情势。现在虽然大方向是确定的,但如果连美国自己都没有具体实行政策的方法,或者是提供盟友们行动的方针,那么肯定无法达成外交政策目标。


  陈方隅,密西根州大政治学博士,美国台湾观测站与菜市场政治学共同编辑

  李昱孝,政大外交系研究生,美国台湾观测站共同编辑。

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