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中美关系

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吴士存 陈相秒:中美南海博弈——利益、冲突与动因

作者:吴士存 陈相秒

来源:亚太安全与海洋研究

来源日期:2019年07月19日

本站发布:2019年07月19日

点击率:875次


        自2017年特朗普上台以来,美国不仅常态化和升级南海“航行自由行动”,已先后13次派遣军舰(飞机)进入中国西沙群岛、南沙群岛和中沙群岛黄岩岛附近12海里海域(空域),更是不断地推动其在全球的盟友日本、韩国、澳大利亚、加拿大和英国参与到南海的联合军事行动中来。有不少美国学者将中美近来不断升温的贸易摩擦和南海对峙形容为“新冷战”。此一判断虽有言之过早的嫌疑,但两国在南海的博弈的确带有不少冷战特征。比如,互视对方为竞争对手、两国军力对峙渐趋升级但又极力避免发生直接冲突、外交上争先拉拢合作伙伴以扩大自身阵营(美拉拢东盟国家和域外大国尤为明显)。美国升级在南海针对中国的军事行动,而中国也相应地强化应对措施,两国虽皆已意识到擦枪走火的风险,也都无意于诉诸大规模热战,但双方谁也不愿意首先让步,已然形成“冷对抗”之局面。那么,中美在南海的冲突能得到有效管控吗?

  本文试图通过分析背后动因来回答中美两国南海博弈能否得到有效管控。本文所研究的问题,源于国内外研究中的一个争论:中美在南海是否存在“核心利益”冲突,两国在南海日益升级的外交对抗和军事较量的根本动因是核心利益冲突吗?本文认为,中美并未明确将各自在南海的利益描述为“核心利益”,但南海议题对于两国而言都是不可或缺的利益所在。利益上的相互冲突,是两国南海博弈的最终动因,但并不能直接解释两国在南海的博弈为何会自2010-2012年以后持续升级。

  本文认为,中美南海竞争愈演愈烈是四方面因素共同作用的结果,即中美力量对比的深刻变化、声索国南海政策调整的推动、美对中国南海政策的错误反应,同时美国国内逐渐占据主流的保守主义、民族主义思潮也是中美南海博弈由利益冲突走向政策对抗的主要原因之一,而这种较量升级的态势在短期内恐难改变。

  一、2010年以来中美南海博弈的表象与特征

  南海地区虽然自19世纪末20世纪初开始就是美国在亚太的主要前沿据点,但直到冷战前后美国对南海问题并未给予太多关注,其立场基本维持在“中立”和“有限介入”的模糊状态。直至2010年之后,美国在南海问题上的立场才趋于明朗,政策也渐转强硬。伴随着美国直接走向“台前”,加大对南海问题的政治外交干预和在南海地区的军事存在,中美两国的南海博弈也由此拉开序幕。

  (一)2010年以来美国南海政策演变的三个阶段

  简要梳理2010年以来美国南海政策的演变,大体可根据介入程度和政策手段差异分为三个阶段:

  1、2010-2014年:“舆论+外交”双重施压

  2010年7月,美国国务卿希拉里·克林顿在越南河内参加第43届东盟地区论坛外长会议时,不仅公开表明美国在南海存有国家利益,更是清楚地宣示了美国的南海政策:(1)反对任何一方使用武力或以武力相威胁,支持争端国间以相互合作的外交途径解决海上有关争议;(2)对南海岛礁领土主权争端不持立场,但各方应依照《联合国海洋法公约》主张领土及其附带的海洋空间权利;(3)根据习惯国际法,南海海洋权利的诉求应完全来自对陆地领土的合法主张。希拉里的讲话,标志着美国南海政策调整的开始,也被视为对中国将南海纳入“核心利益”范畴的反应。

  此后,美国开始通过舆论和外交两个渠道不断向中国施压,其“选边站”的立场也日趋明确。2011年11月,希拉里在参加《美菲共同防御条约》签署60周年纪念仪式上公开表示,美国会帮助菲律宾保卫海上(南海)边界。2014年2月,助理国务卿丹尼尔·拉塞尔在众议院作证时又指责中国南海断续线主张“缺乏国际法基础”“影响地区和平与稳定”,并要求中国予以澄清。同年12月,美国国务院发布《海洋界限:中国在南海的海洋主张》报告,对中国南海断续线主张提出了各种质疑和臆断。此外,2014年5月,总统奥巴马在出席西点军校毕业典礼时称,美国已准备好应对中国在南海的“侵略”行为。此后,美国又相继提出“冻结南海各方行动”和“三个停止”倡议,试图以“调停者”的姿态阻止中国在南海的陆域吹填和设施建设部署。

  2、2015-2016年:军事行动作为辅助和强化手段

  在经过“轰炸式”舆论和外交攻势后,美国开始采用更为强硬、直接的军事方式介入南海问题。据《纽约时报》统计,2015年美军舰机在南海地区的巡逻达到700多次。 特别是2015年10月27日,美国海军“阿利·伯克”级“拉森”号导弹驱逐舰未经中国允许,强行进入中国南沙群岛渚碧礁附近海域巡航。此次巡航标志着美军新一轮南海“航行自由行动”的开始。同年12月10日,美国空军又派遣两架B52战略轰炸机进入中国南沙群岛有关岛礁的邻近空域。2016年美军又三次在南海开展“航行自由行动”,分别于1月30日、5月10日、10月21日进入中国西沙群岛中建岛和南沙群岛永暑礁的邻近海域及西沙领海。

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  正在南海海域进行动力系统测试的美国海军濒海战斗舰“朱姆沃尔特”号,该舰曾于2012-2015年间频繁活跃于南海地区(来源:美国五角大楼网站)

  从最直观的表象看,美国开始采取军事方式介入南海问题,是对中国自2014年以来在南海岛礁建设和设施部署的应对。美国认为,中国的南海岛礁建设及“军事化”将“威胁”南海航行自由和航道通畅,本质上是担心中国可能通过岛礁建设提升区域拒止/反介入能力,从而影响美军在南海不受限制的抵近侦察和情报搜集行动。此外,美国在2016年以后还开始指责中国在南海岛礁(永兴岛)部署地对空导弹,进一步反映了其对失去南海军事战略优势的焦虑,也更加印证了其推行军事方式介入南海问题的背后逻辑。

  3、2017年至今:奉行全面竞争政策

  进入2017年,伴随特朗普政府开始采取对华“竞争”战略,美国也开始奉行全面竞争的南海政策。其一,美国开始执行南海“航行自由行动”年度计划制度,大大缩小审批流程,更是推动行动实现机制化。2017年以来,美国在南海开展多次航行自由行动,且从2019年开始基本常态化保持“双舰巡航”的模式,不仅频率大为提升,强度也进一步增加。此外,美军还将黄岩岛纳入巡航范围,行动范围已经扩大至西沙、中沙和南沙整个海域。其二,美国除了保持海军在南海的常态化部署和行动之外,还开始将海岸警卫队部署到南海。2016年以来,美国海警和海军部门以应对中国海警和海上民兵为由,要求增加预算来支持海岸警卫队在南海行动,以有效应对中国利用海上“灰色力量”实行区域拒止/反介入行动。其三,美国开始加大力度支持和鼓动日本、澳大利亚、菲律宾、韩国等亚太盟友和北约盟国参与南海联合军事行动。比如,2019年5月美国同日本、澳大利亚、菲律宾三国在南海开展联合军事演习;2018年9月英国派遣皇家海军“海神之子”号船坞登陆舰进入中国西沙领海等。

  特朗普上台以来,将对华政策优先领域转向朝核、贸易、台海等其他议题,南海问题则成为其与中国开展全面竞争和向中国施压的筹码。但随着2016年7月12日菲律宾“南海仲裁案”裁决结果公布之后,中国加速推进“南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商进程,并推动中菲、中越和中马关系稳定发展,对南海局势的掌控力大幅提升。美国为重新夺取南海安全架构调整和地区规则制定的主动权,开始鼓动其在区域内外的盟友和伙伴国加大军事介入南海问题,试图以此挽回颓势。

  (二)中国在南海的一系列“反应性”政策

  面对2010年美国不断在南海问题上加大施压,中国为维护自身在南海的权益、利益和战略诉求,采取了平衡“被动反应”和“主动作为”的策略。具体包括:

  1、开展舆论和法理外交应对

  面对美国利用南海断续线、岛礁建设、菲律宾“南海仲裁案”等一系列议题,质疑中国南海权益主张、指责中国推行南海“军事化”,中国从舆论和法理层面对南海权益主张和政策作为的合理性,展开了面向地区和国际社会的外交回应。特别是从2013年美国鼓动和支持菲律宾单方面提起仲裁之后,中国先后发布了《关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》《中华人民共和国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》《中国坚持通过谈判解决中国与菲律宾在南海的有关争议》等政府文件,系统、全面、透彻地阐释了中国对南海的权益诉求,有力地回应了美国要求中国澄清南海主张的舆论造势。

  2、加强一线应对能力

  针对美军在南海日益频繁和升级的抵近侦察及情报搜集或挑衅性行动,中国从2013-2014年开始解决在南海对美的“完全不对称”军事力量问题。中国除了通过陆域吹填扩大南沙岛礁陆地空间之外,还积极构建攻防体系。中国在美济礁和永暑礁、渚碧礁分别修建了2700米和两条3000米长度的飞机跑道,还在各个岛礁建造各类设施,部署了相应的防御性武器,以提升海空反侦察、反巡航、反情报搜集的综合能力。

  3、加速与东盟国家“南海行为准则”磋商

  美国自2010年以来利用中国与声索国间的海上矛盾和冲突,见缝插针,逐步成为影响南海问题发展最为关键的消极因素。对此,中国从2013年启动并加速推动“南海行为准则”磋商,其中重要考量之一就是为减轻美国对南海形势发展强大的“负作用”。2017年至今,中国相继与东盟十国就“准则”框架文本和单一磋商文本达成一致,并提出在2021年之前完成“准则”案文磋商的目标。从越方透露的“准则”单一磋商文本看,中方提出的禁止与域外国家在争议海域开展联合军演、域外国家能源公司不得参与南海争议海域油气资源开发等主张,其基本考量就是防止南海问题和地区形势发展中的“美国不确定因素”继续扩大。

  4、建立海上危机管控机制

  中方在推动美国减少介入南海问题的同时,也致力于通过海上危机管控机制和信心建立机制,防止中美南海冲突升级为直接摩擦。2017年中国同美国建立“外交与安全对话”,并将南海问题作为主要议题纳入双方谈判议程。同时,中国还积极利用两国在2014年签署的《海上意外相遇规则》(CUES)和《海空相遇安全行为准则谅解备忘录》,积极管控中美南海意外相遇潜在危机。譬如,2015年5月,美国海军驻扎在新加坡的濒海战斗舰LCS-3“沃斯堡”号驶近中国南海南威岛,中国海军054A型“盐城”号护卫舰紧密监视,但双方通过《海上意外相遇规则》进行了沟通,有效避免了两国在海上出现不必要的擦枪走火。2018年9月,美军“迪凯特”号导弹驱逐舰进入中国南薰礁和赤瓜礁12海里海域内,并与中方“兰州”号驱逐舰近距离危险相遇,中美双方以海上相遇安全行为规则作为行为准则,才避免摩擦升级。

  (三)中美南海博弈的新特征

  第一,中美南海博弈逐渐从舆论和外交向军事、规则和秩序层面升级。在奥巴马时期,美国虽也开展了三次航行自由行动,但对中国在南海的主张和政策更多的还是采取外交施压和舆论造势的策略。相比之下,特朗普上台之后,美国明显改变以往被视为“放任中国扩张实力”、“软弱”的南海政策,转而采取更为强硬的措施。最具代表性的是,特朗普不仅批准“南海自由行动常态计划”,更是将行动频率提高到每年至少五次。此外,美国还屡次向南海派遣航母打击群等进攻性的作战力量。在这一系列行动的推动下,中美在南海的较量逐渐“军事化”。同时,美国开始更加关注“南海行为准则”等涉及地区海上规则制定的议题,中美间的南海博弈也由此上升为两国围绕地区海上秩序的高烈度竞争。

  第二,两国南海博弈事实上是中国与美国及其盟友和伙伴国之间的综合性、不对称较量。在美国的一再支持和压力之下,日本、英国、澳大利亚等美国在全球范围内的盟友逐渐介入南海问题,从而使得中美南海双边互动演变为“两个阵营”之间的综合较量。特朗普上台以来,美国数次向日本和澳大利亚发出参与南海联合巡航的邀请。2017年,美国重启美日印澳四国安全对话,将南海和海洋安全作为四方构建安全合作架构的基础。此外,美国还成功发动了北约军事盟友参与到南海的地缘政治竞争中。事实上,美国在南海问题上已经在外部渐渐织起一张以中国为“竞争对手”的“力量网络”,这就使得中美之间的南海互动演变为中国与“美国+盟友和伙伴国体系”两个阵营间的较量。

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  美国不断搅局南海,只会加剧南海军事紧张气氛,给中美军事关系带来严峻挑战,从而迫使中国加速海上军事力量的建设。图为美军“卡尔·文森”号航母与日本海上自卫队“金刚”级驱逐舰在南海开展联合巡航(图自美联社)

  第三,中美在南海还存在间接性的互动和博弈。美国虽然声称在南海岛礁归属上不持立场,但事实上支持越南和菲律宾的南海主张。美国不仅向其盟友菲律宾提供海空武器装备,还在2016年5月解禁对越南的武器禁运,并自此开始逐步向越南提供至少18艘(预计达到24艘)海上巡逻船。同时,美国还支持菲单方面挑起南海仲裁案,频繁对越开展军事外交等。中国与越、菲等声索国在法理、一线执法、海上能力提升、岛礁控制、资源开发等各个方面的较量,都离不开美国的身影,都能感受到美在背后给予的强大压力,因而在某种程度上也是中美两国南海互动的“间接角斗场”。

  第四,中国在中美南海博弈中实质上处于守势一方,而美国占据攻势地位。从声称在南海拥有利益,到挑唆菲律宾单方面将中菲海上有关争议诉诸强制仲裁程序,再到美获得在菲五个军事基地使用权,直到特朗普政府常态化和升级南海“航行自由行动”,美国一直占据中美海上互动的主动地位。为应对美国的外交和军事“进攻性”举措,中国出于维护自身在南海利益和战略诉求的需要,不得不相应调整南海政策。比如,迫于美军加强在南海的前进部署和“航行自由行动”,中国加快了在南沙建设军事据点并部署必要防御装备的步伐。但直至今日,中方仍无法有效地阻止美军一再借航行自由名义开展相应的抵近侦察和情报搜集活动。

  此外,针对美国唆使菲律宾滥用国际海洋法规则,挑起“南海仲裁案”,以及仲裁庭作出的罔顾法理、不利于中国的裁决,中国虽动员国内政、学、媒等各界力量齐心应对,也赢得了多数国际舆论的认可和支持,但不得不说美国及菲律宾已经“成功”地给中国戴上了“不守规则”“挑战现状和地区秩序”的帽子。

  总之,美国凭借其强大的国际话语权创设能力、广布世界各地的盟友和伙伴国,以及无人匹敌的海空军事力量,从而控制了中美南海博弈的主动权,并置中国于被动应对的守势地位。

  二、中美对南海利益的不同界定及相互关系

  中美在南海都存在两方面的“利益”:一个是自身界定的利益,另一个是被对方所认知和理解的“利益”。中美两国均未曾明确以“核心利益”来表述各自在南海的利益和诉求。

  (一)中国在南海的利益及美国眼中的中国南海利益

  回顾总结新中国成立以来中国对南海的利益,可分为三个层面:

  第一,优先利益。即中国基于国际法规则和历史过程中形成的对南海诸岛及其附近海域的主权、主权权利及历史性权利。作为争端国之一,中国对南海的权益一直都有非常明确和清晰的立场。2016年7月12日,菲“南海仲裁案裁决”结果发布之后,中国政府发表了《关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》,再一次系统、全面地阐述了在南海的权益主张。根据该声明,中国在南海的领土主权和海洋权益包括:(1)中国对南海诸岛,包括东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛拥有主权;(2)中国南海诸岛拥有内水、领海和毗连区;(3)中国南海诸岛拥有专属经济区和大陆架;(4)中国在南海拥有历史性权利。

  第二,延伸利益。南海是中国建设海洋强国的重要载体。中国南海断续内的200平方公里海域占全国主张海域面积的2/3。同时,南海又是生物和非生物资源的富集区,是中国发展海洋经济、提升能源和资源自给率的重要储备区。特别是20世纪60年代末以来南海的石油和天然气资源潜力一步步得到挖掘,加上潜藏海底可燃冰资源和各种稀有金属矿物资源也已得到科学勘探,因而南海更成为对能源和资源需求日益增长的中国的天然宝库。此外,南海还有其他丰富的有待开发的生物资源、旅游资源、可再生能源等。由此观之,南海当之无愧是中国建设海洋强国必不可少的载体。但值得注意的是,上述的资源开发利益诉求,事实上大多是以中国对南海权益主张作为前提的。

  第三,天然利益。包括战略空间和海上通道安全。不少国内外海权和安全战略学家都认为,美国拥有全球其他国家无可比拟的天然战略优势。特别是与欧亚大陆隔大西洋和太平洋相望,从而有效地减缓了战争动荡侵扰,为其专心于经济建设和技术创新提供了先天有利条件。但相比而言,中国作为一个“陆海兼备”大国,占海岸线大多数的海陆空间由北向南为朝鲜半岛、日本群岛、琉球群岛和台湾岛与大洋所阻隔,再加上两岸关系目前仍处于特殊状态,台湾岛的地缘作用无法充分发挥,因此中国事实上是处于制海权发展的天然地理不利地位。因而,国际战略家们几乎一致认为,南海是中国拓展制海权的相对可能空间,也是其确保国防战略安全、抵御西南方向安全威胁的必要地区。与此同时,南海又是中国超过一半的对外货物贸易和超过80%进口石油(中国原油对外依存度达70%)的主要运输通道,由此中国对南海通道安全诉求超过日本、美国在内的所有大国。事实上,中国在历年发布的《国防白皮书》中已明确了这一利益,譬如2015年5月由国务院新闻办公室发表的《中国的军事战略》白皮书就明确指出“维护周边安全稳定”“维护战略通道和海外利益安全”,直接指向包括南海在内的防务和通道安全。

  但在美国看来,中国对南海的权益主张背后,蕴藏着深刻的“权力扩张”逻辑。2012年以来,随着中美南海博弈的日益升级,美国国内日趋认为,中国有意于逐步控制整个南海,建立由其主导的地区秩序,最终将美国在内的所有域外大国排除出南海事务之外,成为区域霸权(regional hegemony)。 美国朝野认定,中国控制南海背后又是基于深邃的地缘政治和地缘经济利益诉求:(1)中国试图占有南海丰富的油气资源,以减轻在石油上对中东地区地缘战略的脆弱性;(2)中国有意以力量优势建立与南海周边国家间的“不对称”关系,形成压倒性权力优势;(3)中国正在获取南海战略通道的控制权,为潜艇寻找巡逻庇护区;(4)武力挑战美国主宰的西太平洋海权,以消除美军对自身利益的潜在威胁。

  (二)美国在南海的利益及中国认知

  希拉里·克林顿2010年7月在河内东亚地区论坛会议上表示:“美国对南海的航行自由、亚洲海洋公域的开放进入、尊重国际法拥有国家利益。”希拉里的这次讲话,可以说是美国南海政策调整的开端,也是美国政府在冷战后首次公开、清晰地表明对南海的利益界定。自此之后,美国朝野对美在南海“要什么”这一问题的认识和讨论逐步清晰。在时隔六年之后的2016年6月,希拉里在竞选中明确表示,美国在南海存在深远的利益。同年7月,时任美国国家安全委员会亚洲事务高级主任康达(Daniel Kritenbrink)在华盛顿参加“第六届战略与国际研究中心年度南海会议”(Sixth Annual CSIS South China Sea Conference)时表示,美方在南海与中国及地区其他相关国家一样拥有“最高国家利益”(top national interests),不会以在别处合作作为交换而对这个重要航道视而不见。此外,美国国内的学者和智库精英们还将其在南海利益描述为“不可或缺”(vitalinterest)。这一认知可以从2019年6月1日美国代理防长沙纳汉(Patrick Shanahan)的讲话中得到进一步印证。

  回顾美国朝野的讨论和描述,其对南海利益和目的大致可归为三个层面:

  1、维护在南海的航行自由

  1995年5月10日,美国国务院在《南沙群岛和南海政策声明》中清晰表示:“维护航行是美国的根本利益。所有船只和飞机在南海不受阻碍地航行。对包括美国在内的整个亚洲和太平洋地区的和平与繁荣是必不可少的。” 根据美方的描述,其航行自由原则包含两方面含义:军机和军舰在内的所有船只不受限制地进入南海;美军在专属经济区内开展军事行动的自由。美国认为,海洋自由不仅仅指商船在国际航道的穿行自由,还包括军用船只和飞行器在海上和空中的穿越自由;专属经济区内的军事行动自由一旦受到限制,则将威胁其军事战略和对外政策目标的实现。

  2、维持地区同盟和伙伴国体系及安全架构稳定

  美国认为,在南海地区,其既同中国台湾存在军事同盟关系,又与台湾及新加坡、越南、印尼存在特殊的伙伴关系。倘若中国主导地区秩序、控制南海,一方面,美国的能力逐步下降,将促使地区各国调整其国防计划和外交政策,从而导致其主导的地区安全架构趋于崩溃;另一方面,美国还将卷入同盟和伙伴国与中国的冲突和危机之中。因而,美国认定,维持对菲律宾同盟关系稳定,特别是明确将南海纳入《美菲共同防御条约》安保承诺范围,并保持基于“与台湾关系法”的对台政策有效,联合其他地区伙伴国采取军事行动,阻止中国成为“地区霸权国”(regional hegemon),是美国在南海不可或缺的利益和目的。

  3、主导塑造符合其战略取向的、基于规则的地区秩序

  美国认为,自2010年秋季奥巴马政府就已清楚地表明,建立基于规则的南海稳定局势对其国家利益至关重要。其规则既包含了不得使用武力或武力胁迫的方式解决海洋争端,同时也指向南海海洋自由规则。这些规则是第二次世界大战之后建立的美国领导的国际秩序的关键要素,也是为防范中国在南海采取像俄罗斯在东乌克兰和克里米亚那样的“强权即公理”(might makes right)、“丛林法则”(the law of the jungle)来定义现代国际关系特征。主导南海地区的规则和规则制定权是美国制定南海政策的利益依据和目的之一。

  在中国看来,美国南海政策背后的重要目的是增加中国崛起的成本和代价。具体包括:(1)美国事实上是将武力的压倒性优势和武力威慑作为其地区秩序的根本基础。1945年以来,美国一直是该地区的支配力量,在塑造地区秩序上一直扮演主导角色。这种主导地位既有赖于规则体系的保障,但同时又需要在军事力量上保持对其他国家的绝对优势。美国除了谋求以规则约束中国行为和限制中国影响力扩散之外,还极力通过获取在菲律宾的军事基地、增派航母及各型舰机巡航南海等手段,重点加强在这一地区的前进部署,用以维持占据优势地位的中美不对称“军事平衡”。特别是根据美国防务与预算评估中心研究报告显示,伴随着美国在2019年2月正式宣布退出《中导条约》,为抵消中国在西太平洋地区射程从500-5000公里陆基导弹力量的优势,其将重点加强在这一地区部署射程超过500公里的短、中程陆基导弹。 这一例子集中反映了美国对维持包括南海在内西太平洋地区力量优势的迫切利益诉求。(2)美国在南海实质上的“选边站”政策,已经说明了其有意利用南海为抓手,既遏止中国继续扩大在东南亚地区的影响力和话语权,又试图将中国遏阻在第一岛链的战略包围之内。(3)美国也有意利用南海问题,干扰中国与东南亚国家建立地区新规则和新秩序的进程。

  三、多因素交织:中美南海博弈不断升级的动因

  考察2010年以来中美两国围绕南海议题的博弈,经历了从舆论和外交博弈,到军事、外交和舆论的全面竞争,并深化为地区秩序主导权的争夺,呈现出了“螺旋式”升级的特点。两国在南海利益诉求以及对彼此南海利益错位认知的对比,从根本上解释了中美南海竞争升级的背后动因。

  但中美对南海利益的诉求自20世纪60年代末南海问题产生以来并不曾有根本性的调整,两国对彼此利益认知为何会发生变化,以及双方南海竞争为何会在2010年之后愈演愈烈,尚需要对偶然性和必然性的因素进行进一步探讨。具体来看,驱动近十年来中美在南海问题上互动过程的因素主要有四个方面:

  (一)日益深刻的中美力量对比变化

  2008年国际金融危机爆发之后,无论是经济增长、技术创新,还是军事硬实力和国家软实力,中美之间差距缩小的进程都日益明显。在经济领域,中国一直是全球经济复苏的第一引擎,2012-2016年对世界经济增长贡献率达34%,为同期美、欧、日贡献之和。 中国在2009、2010年相继超越德国和日本成为全球第二大经济体,2011、2013年又取代美国成为全球最大制造国和第一大贸易国。2013年中国提出的共建“一带一路”倡议,得到了全球至少65个国家的支持和积极合作;中国发起成立的“亚洲基础设施投资银行”成员数量也达到97个,极大提升了中国在全球经济秩序的相对地位和影响力。

  同样,在军事领域,美国在2010、2014年发布的《四年防务评估报告》中强调,中国通过研制和部署大量先进的中程弹道导弹和巡航导弹、配备先进武器的新型攻击型潜艇、战斗机等,不仅增加了对地区和全球经济、安全事务的影响,成为亚太战略格局演变最重要的因素,同时还将以区域拒止/反介入或新的网络和空间技术来反制美国。特别是在台海和南海地区,中美军事较量的趋势越来越不利于美国。力量对比的深刻变化,不仅渐渐加剧美国对失去地区秩序主导地位的担忧,更是促使其调整全球及亚太战略布局,加强在这一地区的战略和军事投入。奥巴马政府先后提出了“重返亚洲”和“亚太再平衡战略”,在历史上首次将亚洲置于美国全球战略优先位置,南海则成为美国调整战略布局的重要抓手。美国利用中国与菲律宾、越南等声索国海上争议的升温和海上安全形势的恶化,以“武力”“武力胁迫”“恫吓”为舆论掩护,一方面强化了与菲律宾的军事同盟关系,另一方面又在菲律宾群岛增加五个军事基地,并在新加坡部署濒海战斗舰。美国在南海问题上事实上的“选边站”和针对中国的军力部署及“航行自由行动”,除引发中国强烈外交抗议之外,也是中国开展南海岛礁建设和部署相应设施的主要原因之一。

  因此,美国国内普遍认为,中国以惊人的速度缩小与美国的实力差距,而美国的军事优势则已经被削弱到危险的境地,其保护自身利益、盟友和伙伴国安全的能力日益受到怀疑。 两国力量对比的深刻变化,既加剧了美国对中国的“不放心”和战略误判,也促使了中美双方一直潜藏着的利益矛盾的恶化和爆发。

  (二)“新美国主义”的泛滥及美国对华战略的“转向”

  西奥多·罗斯福曾经将美国主义(Americanism)的内涵概括为“有关精神、信仰和目的的问题”。美国主义在历史上既包含了平等、自由、民主的美国价值观,同时也体现了美国追求全球责任和输出美式价值信仰的“昭昭天命”。“美国主义”思潮逐渐在美国精英和草根阶层中复兴,特别是美国前总统奥巴马2014年在西点军校演讲时称,美国将再领导世界100年,而 2016年8月特朗普在竞选中则进一步宣称:“我们新的信条是美国主义,而不是全球主义。” 此后,美国提出“美国优先”和“让美国再次伟大”等一系列体现“新美国主义”思潮的政策宣示。在这种“新美国主义”的思潮统领之下,美国自奥巴马时期就开始重新审视20世纪70年代以来所奉行的对华“遏制+接触”战略,并反思甚至质疑“接触”战略是否如愿以偿将中国导入了美国领导的国际规则体系。不少美国学者提出,崛起的中国日益变成更具挑衅性、威权主义和民族主义的大国,并正在挑战所谓美国主导的“基于规则的自由国际秩序”。

  特朗普在2017年《国家安全战略》报告中将中国定性为“修正主义大国”、“威权国家”和“竞争对手”,并认为中国和俄罗斯试图塑造一个与美国价值观和利益相对立的世界,美国自冷战以来的对华“接触”政策失败了。为实现其“昭昭天命”,美国将对华战略逐步转向“全面竞争”。在经济上发起对华技术和贸易战,在安全上则是以不断升级南海军事行动强度和频率为抓手。2019年2月,美国共和、民主两党议员又联手提出所谓“东海与南海议案”,意在制裁中国参与南海岛礁建设的个人和单位,更是反映了在南海问题上反华已经成为美国国内上下的一种“政治正确”。

  总之,在“新美国主义”思潮的作用下,美国将对华战略转向“全面竞争”,此举在经济上表现为对华贸易战,而在安全上则是由美国在南海的一系列持续升级的行动中不断呈现,这是潜藏在美国近十年来日趋强硬的南海政策背后的思想根源,也是促使中美海上较量愈演愈烈的内层动因。

  (三)声索国的关键推动作用

  声索国在中美南海较量中扮演了两方面的角色:一方面是积极主动地拉拢美国用以制衡中国来支持自身主张和利益诉求,另一方面这些声索国在海上与中国的冲突和对峙又吸引了美国的战略介入。

  20世纪70年代以来,菲国内持亲美立场的力量一直寻求美国对其在南海控制岛礁和争议海域的安全保护承诺,阿基诺三世时期菲方更是不遗余力地拉拢美国介入南海。比如,2012年7月,阿基诺三世公开表示:“菲律宾可能要求美国部署更多的P-3C侦察机协助监视南海争议水域。“ 2015年4月,菲外长德罗萨里奥(Albertdel Rosario)又公开宣称:“菲律宾正在从美国寻求更多实质性支持以应对中国在南海快速扩张。” 2016年5月,阿基诺三世再次表示,如果中国对黄岩岛采取行动,美国有义务采取军事行动予以应对。

  此外,越南也一直试图获得美国对其南海政策的支持,除了大力吸引美国石油公司(如康菲、埃克森美孚)参与南海争议海域油气开发,还通过支持美国南海“航行自由行动”、共同反对所谓中国南海“军事化”、向美国开放军事基地等多种军事和外交途径,既加强与美国的协作,又获取美国的支持。

  与此同时,声索国与中国在海上的冲突和对峙也会吸引美国的介入,特别是受美菲军事同盟的约束,美国更加容易介入中菲海上冲突。譬如,2012年中菲黄岩岛对峙就招致了美国的干预。2014年中越在中建南海域的冲突,也为吸引美国联合越南创造了机会。

  (四)对中国南海政策的过激反应

  受力量对比深刻变化这一宏观因素的影响,美国对中国在南海的政策作为往往容易陷入“自我验证预言”的困境。美国将中国在2012年之后控制黄岩岛视为在南海地区实行系统性“切香肠”战略的开端,此后设立三沙市、成立海警等都是这一战略的延续,并认为中国此举最终目标在于“借权利主张将外国军舰逐出南海”。 中国通过岛礁建设,在南沙地区新增三条长度2700米或3000米的飞机跑道,并拥有了足够陆域支撑的战略据点;加快推动“南海行为准则”磋商,逐步掌握海上规则制定的主动权等等,这些举措更是使得美方对中国的“切香肠”战略坚信不疑。

  中美之间复杂、持续的“反应-行动-反应”过程,不仅加剧了美国对失去南海“控制权”和地区秩序主导权的担忧,更是激发了美国一步步采取愈益强硬、全面的外交和军事竞争策略。特别是美国国内一直认为奥巴马对中国南海岛礁建设反应过于软弱,因而2017年特朗普上台之后,不仅白宫、五角大楼和国会在南海问题上采取强硬措施罕见一致,美国还常态化并升级南海“航行自由行动”,作为对中国推进南海岛礁建设的回击。2019年以来,美国又正式引入海岸警卫队作为对中国以海警和海上民兵“灰色力量”开展维权和实行区域拒止/反介入的反制策略。

  因此,不难看出,正是美方对中国在南海一系列正当政策举措的过激反应,推动中美海上较量一步步升级和恶化。

  四、中美南海博弈的未来及破局之道

  中美南海博弈的未来存在三种可能局面:第一,在某些紧急不测事态的作用下,中美在南海发生局部冲突(如小规模擦枪走火)。特朗普上台以来,美国朝野弥漫着中美南海必有一战的紧张氛围。2018年下半年以来,美国兰德公司、外交关系协会等智库都将南海列为中美最可能发生冲突的地带。这既有部分悲观或强硬派战略家的个人判断(如特朗普前首席安全顾问班农),也有部分因两国海上偶发对峙引发心理恐慌情绪所致。中美在现阶段虽都不希望发生短兵相接的“热战”(不论是南海还是其他海域),但倘若美方继续升级南海军事行动或卷入争端国间的海上冲突,双方舰机更加频繁地相遇,加之一线人员可能操作失误,危险相遇引发局部冲突的可能性仍不能排除。

  第二,双方各自让步、相互妥协,维持南海既竞争又管控的现状。中美间的相互不信任虽已是一个根深蒂固的问题,但如果双方能各退一步,美国降低南海军事行动强度和在南海问题上对中国的批评与指责,中国也相应地把经营重点从军事防御部署转向开发与合作议题,那么即使两国地缘政治竞争无法避免,但双方矛盾将得到有效缓解和控制。

  第三,双方都致力于避免发生“热战”,但海上对峙局面并不会改变,两国较量维持某种动态平衡。在这种情况之下,美方仍将继续升级包括航行自由宣示、争议海域内军演、无人潜航器活动在内的军事行动,对中国的抵近侦察和情报搜集活动将有增无减,与菲律宾、越南、日本、英国、澳大利亚在南海传统安全议题上的协调也会更加频繁,但将通过《海上意外相遇规则》《海空相遇安全行为准则》《舰船相遇安全行为准则》等危机防控机制,保持有限克制,避免与中方发生直接的摩擦。相应的,中国采取“常规”措施(如外交抗议等)、保持冲突可控的同时,通过提升岛礁的反侦察、反介入能力以应对美军的行动。理想的情况是,中美南海军事和政治外交的较量维持一种动态平衡,亦即中国虽无法制止美军在南海的行动,但可以通过相应的防务能力提升予以补偿,美国则通过升级航行自由行动满足其战略和心理上的诉求。但维持这种既对峙又可控的局面,有赖于两国决策层频繁的沟通和高超的外交技巧,一线操作人员小心、谨慎地处理危机,需要以南海整体局势不出现大的变数为前提。

  有效管控冲突、塑造两国在南海良性互动局面,当然是一种理想状态。但就如物理学中经典力学实验一般,这种理想状态需要排除诸多变量的干扰,既要面临美国国内强硬派的压力,又要警惕菲、越的拉拢,还需谨慎处理和防范因海上一线人员操作失控所引发的不测事态。因此,中美双方只有从战略层面达成共识,相互理解彼此在南海的利益和战略诉求,并拥有足够的防止冲突恶化的政治意愿和默契,双方才能把在南海的博弈维持在可控范围之内。就目前来看,这一良性互动局面的塑造,更多地取决于美国如何行动。令人担忧的是,目前美国朝野似乎不仅没有“妥协”的迹象,相反升级在南海与中国的军事较量渐已成为一种“政治正确”和“主流声音”,并有越来越多的人认为现在该是采取措施、挽回败局的时候了。

  那么,应该如何破解中美在南海的“安全困局”?

  (一)建立南海问题高级别协商机制和海上安全治理合作制度

  中美在南海既有利益重叠区,但也有利益契合点。两国在南海的“安全困局”症结在于双方的选择困境,即谁都不肯首先让步的问题。根据公共选择理论,理性的中美决策层都应该明白保持克制、寻找共同利益或冲突利益的“平衡点”是双方实现“博弈均衡”的唯一选择。因而,双方需要通过建立高级别的磋商机制,通过“多次、反复的博弈”,既在于减少错判彼此意图的可能,并说服对方避免采取加剧对抗的策略,也在于逐步形成共识,最终建立两国海上安全困局治理合作制度。

  具体来讲,可以从三个层面着手:在宏观层面,减少战略上的竞争,保持中美总体关系稳定;在中间层面,避免采取致使相互冲突升级或相互对抗的南海政策,并建立约束彼此采取挑衅性单边行动的规则;在微观层面,建立行之有效的危机管控机制,除了已有的海空相遇安全行为规则之外,还应对岛礁建设和设施部署、航行自由与抵近侦察等具体问题,构建常态化危机联合管控模拟演练机制,针对性的设计危机管控机制。

  (二)将南海问题与经贸关系及其他安全议题相脱钩

  如上所述,中美南海博弈的升级在很大程度上是受两国力量对比变化、双边关系恶化等宏观因素所累,同时南海问题也成为美国与中国展开全面竞争的一张牌。因此,解套中美南海困局最重要的动力之一便是:两国各自将南海问题与双边整体关系和战略竞争相脱钩。两国可以达成相互保证协议,从而确保南海问题避免成为双方相互争斗、相互施压的筹码。

  (三)将彼此在南海的博弈与两国同菲、越、马的三角关系相脱钩

  2019年3月,美国国务卿迈克·蓬佩奥(MikePompeo)公开表示:“南海是亚太的一部分……在菲律宾武装和公共船只在南海遭到攻击将触发《美菲共同防御条约》。”[29] 此举势必会增加中美南海博弈过程受中菲海上有关争议升温而趋紧甚至爆发冲突的风险。美方应注意防止在中菲海上有限冲突中充当先锋和保护伞,中美双方应减少或避免两国南海博弈与中—美—菲的三角关系挂钩。同时,越南试图在中美的竞争中“渔翁得利”,因而两国也应将中越海上矛盾和冲突排除出影响彼此南海较量的众多因素之外。此外,中国也可以通过加强与东盟十国的“准则”案文磋商,加紧建立海上危机管控机制和信任增进机制,从而减少美国加大介入南海问题的可乘之机,以此缓和、控制中美南海博弈不断升级的态势。

  (四)联手推进两国在南海问题和南海地区的利益融合

  事实上,中美在防止海上恐怖主义、海盗和海上武装抢劫、开发海洋资源、开展海洋科研等领域存在诸多的利益契合点。两国既可以建立南海航道安全维护合作机制,美国公司和科研机构也可以参与中方在南海的资源开发和科技项目。这一系列举措将有利于中美双方推进彼此利益融合,从而减少两国利益对立面。

  五、结语

  总体而言,中美南海博弈可以从两国双边关系、双方南海策略性互动、海上一线领域的博弈三方面展开分析。中美两国对南海的利益诉求矛盾虽早已显现,但直至近十年两国的直接较量才愈演愈烈。其正是中美关系的波折、南海形势的不断变化等因素作用的结果。因此,在分析中美南海博弈是趋于冲突还是走向合作之时,不仅要考察两国对南海利益诉求到底有哪些是重叠、不可调和的,哪些又存在契合点,还需考察致使这种利益上的矛盾上升为政策上冲突的直接作用因素。只有还原两国南海政策互动的完整过程,才能寻找破解中美南海“安全困局”的根本之道。

  中美在南海既存在战略空间重叠,又有美方对地区秩序主导权诉求与中方的政策主张不相容因素的存在,因此在美国发起对华全面竞争、中国与声索国间海上有关争议矛盾升级、美国国内“新美国主义”保守思潮兴起等诸多因素的共同作用之下,中美之间在南海的较量也就在这一时间节点逐渐升级,并逐步走向对抗。

  中美在亚太地区的结构性矛盾以及南海有关岛礁领土主权和海域管辖权主张的冲突在短期内都难以彻底解决,因此中美之间在南海博弈将长期存在。但中美两国可以通过公共领域(如打击海盗、海上恐怖主义等)的合作,以及资源开发利益分配的平衡,提升利益的融合水平,以此来给两国紧张的关系和南海的“安全困局”降温、刹车。

  吴士存,中国南海研究院院长、中国-东南亚南海研究中心理事会主席,研究员、博士生导师;陈相秒,中国南海研究院助理研究员。

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