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中美关系

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陆克文:中美战略目标的冲突和两国间的竞争可能使战争看起来不可避免

作者:陆克文

来源:外交事务网站

来源日期:2021年02月10日

本站发布:2021年02月10日

点击率:86次


       

      尽管华盛顿和北京的官员就当下的很多问题意见不一,但有一件事他们的看法是一致的:本世纪第二个十年,两国之间的竞争将进入一个决定性阶段。这将是一个危险的十年。无论双方采取何种战略,无论事态如何发展,美国和中国之间的紧张关系都会加剧,竞争会加剧;这是不可避免的。然而,战争却不是。两国仍有可能设立防止灾难发生的护栏:我称之为“可控的战略竞争”(managed strategic competition)的联合框架,将降低竞争升级为公开冲突的风险。

  中国越来越自信的认为,到21世纪20年代末,中国经济将最终超过美国,成为按市场汇率计算的全球最大GDP经济体。西方精英们可能会忽视这一里程碑的意义;而中国的领导人们却没有。对中国来说,规模永远至关重要。成为世界第一将增强北京的自信和在与华盛顿打交道时的影响力,也将使中国央行更有可能采取人民币自由浮动汇率、开放资本账户的政策,并挑战美元作为主要全球储备货币的地位。与此同时,中国在其他方面也在大步向前。去年秋天公布的一项新政策计划,旨在让中国在2035年前主导包括人工智能在内的所有新技术领域。北京现在打算在2027年(比之前的计划提前7年)完成其军事现代化计划,其主要目标是让中国在任何可预想的状态下,与美国就台湾问题发生冲突时拥有决定性的优势。在这种冲突中获胜,将使中国实现国家统一。

  华盛顿必须迅速决定如何回应北京的计划。如果选择经济脱钩、公开对抗,世界各国都将被迫选边站队,局势恶化的风险只会加大。政策制定者和专家对华盛顿和北京能否避免这样的结果持怀疑态度,这是可以理解的。许多人怀疑,美国和中国领导人能否找到一个框架,在双方商定的参数范围内管理两国的外交关系、军事行动和网络空间活动,以最大限度地保持稳定,避免意外升级,并为两国关系中的竞争和合作力量留出空间。两国需要考虑一些类似于美国和苏联在古巴导弹危机后建立的管理两国关系的程序和机制——但在这种情况下,不需要首先经历一场几乎避免不了的战争的濒死体验。

  可控的战略竞争将涉及对每个国家的安全政策和行为设立某些严格的限制,但将允许在外交、经济和意识形态领域进行全面和公开的竞争。这也将使华盛顿和北京能够通过双边安排和多边论坛在某些领域进行合作。尽管这样的框架很难构建,但这样做仍然是可能的,而且其他选择很可能是灾难性的。

  北京的远略图谋

  在美国,很少有人关注中国大战略的国内政治和经济驱动力和中国大战略的内容,或者中国近几十年来实施这一战略的方式。华盛顿的对话一直都是关于美国应该做什么,而没有太多思考任何特定的行动路线是否会导致中国战略路线的真正改变。这类外交政策短视的一个典型例子,是去年7月时任国务卿迈克·蓬佩奥(Mike Pompeo)的一次演讲,他在演讲中对中国执政党横加指责,但这并不会对中国的政局稳定带来任何影响,外界对这国内所谓“不满”的鼓励,尤其是来自美国的鼓励,不太可能有帮助,而且很可能适得其反。此外,美国的盟友永远不会支持这种做法;外部的威胁只会让中国更加团结。

  中国在领导人的带领下,通过国内政治的调整,变得更加自信和强大,也越来越不忌惮美国所谓的“制裁”。这就是为什么北京变得更加活跃在国际论坛上,包括联合国人权理事会,并反对美国所谓的“普世价值”。面对美国的经济脱钩,中国提出了“双循环”战略,并逐步在科技领域摆脱国外的封锁。但是,在国内经济问题、南海问题、台海问题等方面,中国都无法承担失败的风险。

  中国如何看待美国

  在中国大战略选择的背后,反映的是中国官方对美国的判断:美国正在经历一场极不稳定、不可逆转的结构性衰退,这一判断在各类的声明和官方文件中得以体现,并辅以大量的证据——分裂的美国政府未能为基础设施、教育和基础科学技术研究的长期投资制定一项国家战略。特朗普政府破坏了美国的盟友关系,放弃了贸易自由化,让美国退出了战后国际秩序的领导地位,削弱了美国的外交能力。共和党已经被极右势力所劫持,美国政治阶层和选民的两极分化如此严重,以至于任何一位总统都很难在对华战略上赢得两党长期战略的支持。因此,中国判断,华盛顿是极不可能恢复其作为区域和全球领导人的信誉和信心。中国相信,随着未来十年的发展,其他国家的领导人也会认同这一观点,并开始相应地调整他们的战略立场,逐步从与华盛顿对抗北京,到在两个大国之间进行对冲,再到与中国并肩作战。

  但是中国担心,在美国权力最终消失之前的几年里,华盛顿可能会疯狂反扑。中国所关注的不仅仅是潜在的军事冲突和经济脱钩。此外,中国外交部门担心,拜登政府意识到美国将很快无法单凭一己之力与中国抗衡,可能会在所谓的“民主资本主义世界”形成一个有效的国家联盟,明确目标是共同制衡中国。特别是,中国担心拜登的提议举行峰会,是美国联合其他国家压制中国的第一步,这就是为什么中国迅速采取行动,确保在美国新政府上台前与欧洲签署新的贸易和投资协议。

  在明确了短期危机和长期优势后,中国的外交战略开始朝着与拜登政府缓和紧张关系,尽早稳定双边关系,尽全力避免安全危机的方向调整。为此,北京将寻求全面重启与华盛顿的高层军事交流线路,这条线路在特朗普政府期间基本上被切断。中国可能寻求定期召开高层政治对话,并在短期内缓和其在敏感地带的军事活动。然而,对北京来说,这些变化是战术上的,而不是战略上的。

  随着中国试图在短期内缓和紧张局势,中国将不得不决定是否继续对澳大利亚、加拿大和印度采取强硬战略,这三个国家都是美国的朋友或盟友。这涉及到深层的外交冻结和经济胁迫——就印度而言,是直接的军事对抗。与此同时,中国将寻求与拜登在气候变化问题上的合作。中国认为这是符合中国的利益的,因为中国受到极端天气变化的影响越来越多。同时中国认识到,拜登在气候问题上与中国合作也能帮助其获得国际声誉。在中国看来,这些因素将使中国在与拜登的总体交往中获得一些影响力。

  然而,中国在这些方面调整政策,仍可能是战术上的,而非战略上的。事实上,自2013年以来,中国的对美战略一直保持着显著的连续性,而华盛顿的反制程度相对有限,这让北京感到惊讶,至少直到最近是这样。中国坚信历史是站在他们一边的。

  新型可控状态下的中美关系

  总的来说,中国领导层更希望看到特朗普在去年的美国总统大选中连任。这并不是说,中国看到了特朗普外交政策的每一个元素的战略价值;他没有。中国认为特朗普政府的贸易战是耻辱的,其脱钩的举措令人担忧,其对中国的批评是侮辱性的,其正式宣布中国为“战略竞争对手”令人清醒。但中国共产党外交政策的大多数建制派认为,美国最近对中国的态度转变是结构性的,是两国力量平衡变化的一个不可避免的副产品。事实上,一些人已经暗自松了一口气,因为公开的战略竞争已经取代了双边合作的伪装。随着华盛顿摘下面具,这种想法认为,中国现在可以更快地——在某些情况下,公开地——实现其战略目标,同时又可以控诉美国的欺压。

  但到目前为止,特朗普给北京带来的最大礼物是他担任总统期间在美国国内以及华盛顿及其盟友之间造成的严重破坏。在自由民主国家试图绕开特朗普的保护主义、否认气候变化、民族主义和对各种形式的多边主义的蔑视时,中国能够利用它们之间出现的许多裂缝。在特朗普执政期间,北京受益不是因为它向世界提供了什么,而是因为华盛顿停止提供了什么。其结果是,中国取得了一些胜利,比如大规模的亚太自由贸易协定《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),以及中欧全面投资协定(EU-China Comprehensive Agreement on Investment),这些协定将使中国和欧洲经济合作远远超出美国希望的程度。

  中国担心拜登政府是否有能力帮助美国从这些自我造成的创伤中恢复过来。北京以前也看到过华盛顿从政治、经济和安全灾难中恢复过来。尽管如此,中国仍然相信,美国政治固有的分裂性将使新政府不可能巩固对其可能制定的任何连贯的对华战略的支持。

  拜登打算证明北京关于美国正处于不可逆转衰退的判断是错误的。他将寻求利用他在国会山的丰富经验,制定一个国内经济战略,重建美国在大流行后世界的实力基础。他还可能继续加强美国军队的能力,并尽一切努力维持美国在全球的技术领先地位。他召集了一个由经济、外交政策和国家安全顾问组成的团队,这些人都是经验丰富的专业人士,对中国了如指掌——这与他们的前任形成了鲜明的对比,除了几个中等水平的例外,他们对中国几乎一无所知,更不知道如何让华盛顿运转起来。拜登的顾问们也明白,为了恢复美国在国外的实力,他们必须在国内重建美国经济,以减少这个美国国内的不平等,并为所有美国人增加经济机会。这样做将有助于拜登保持他在两党支持下制定持久的中国战略所需的政治影响力——当蓬佩奥等机会主义对手有足够的动机贬低他提出的任何计划时,这并非易事。

  为了增加战略可信度,拜登将必须确保美国军队比中国日益成熟的军事能力保持大幅度的领先。由于预算紧张,以及来自民主党内部一些派系的压力,这项任务将变得更加困难,这些派系要求削减军事开支,以促进社会福利项目。为了使拜登的战略在北京被认为是可信的,他的政府将需要在国防预算总额上保持底线,并通过将军事资源从欧洲等不那么紧张的地区转移到印太地区来弥补增加的开支。

  随着中国变得更加富裕和强大,美国最强大和最亲密的盟友对华盛顿将变得越来越重要。几十年来,美国第一次需要盟国的联合力量来维持对抗对手的整体力量平衡。中国将继续使用经济胡萝卜加大棒的组合,试图把澳大利亚、加拿大、法国、德国、日本、韩国和英国等国家从美国剥离出来。为了防止中国成功,拜登政府需要致力于向其主要战略伙伴全面开放美国经济。美国以拥有世界上最开放的经济体之一而自豪。但即使在特朗普转向保护主义之前,情况也并非如此。长期以来,华盛顿在贸易、投资、资本、技术和人才方面设置了令人生畏的关税和非关税壁垒,甚至给最亲密的盟友带来了负担。如果美国希望在不久前还被称为“自由世界”的世界中保持中心地位,那么它必须在亚洲、欧洲和北美的主要伙伴和盟友的国家边界上建立一个无缝经济。要做到这一点,拜登必须克服特朗普利用的保护主义冲动,为基于开放市场的新贸易协定争取支持。拜登需要向选民们展示自己经济政策的优势。

  拜登政府还将努力恢复美国在联合国、世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织等多边机构中的领导地位。在经受特朗普政府对战后大部分国际秩序的进行大肆破坏的四年后,世界上大多数国家都会欢迎这一点。但损坏不会在一夜之间修复。最紧迫的重点是解决美国是世界贸易组织、巴黎气候协议、世界银行、国际货币基金组织和联合国中地位的下降。因为这些机构是在美国的指导下建立,因此它们不仅是美国软实力的工具,他们的行动也极大地影响了美国在核扩散和军备控制等领域的硬实力。除非华盛顿采取行动,否则国际体系的机构将越来越成为中国的领地,由中国的资金、影响力和人员驱动。

  可控的战略竞争

  中美战略目标的深刻冲突和两国关系的深刻竞争可能使冲突,甚至战争看起来不可避免——即使两国都不想看到这样的结果。中国将寻求在不与华盛顿及其盟友发生直接冲突的情况下获得对美国的全球经济主导地位和地区军事优势。一旦获得优势,中国将发挥这些优势的作用建立影响力。除此之外,中国已经寻求逐步使多边体系更符合其国家利益和价值观。

  但与几年前相比,国际秩序的和平过渡机会越来越小。尽管特朗普政府有种种古怪和缺陷,但它宣布中国为战略竞争对手、正式结束战略接触原则、与北京发起贸易战的决定成功地表明,华盛顿愿意进行一场重大战斗。拜登政府计划在国内重建美国国力的基础,在国外重建美国联盟,并拒绝简单地回到与中国的早期战略接触形式,这表明竞争将继续,尽管在一些明确领域的合作会有所缓和。

  因此,华盛顿和北京面临的问题是,它们能否在达成一致的、能够降低危机、冲突和战争风险的条件下,开展这种高水平的战略竞争。理论上,这是可能的;然而,在实践中,两国之间的信任几乎完全丧失,从根本上增加了难度。在这种无法互信的观点下,中国外交旨在束缚对手的双手,为北京的军事、安全和情报机构赢得时间,以取得优势,并建立板上钉钉的新的事实。因此,为了赢得美国外交政策精英的广泛支持,任何有管理的战略竞争的概念都需要包括双方的规定,以“信任但核实”的互惠实践为基础的任何新规则。

  有管理的战略竞争理念植根于对全球秩序的一种深刻的现实主义观点。它接受各国将继续通过建立对其有利的力量平衡来寻求安全,同时认识到这样做可能会给其他国家造成安全困境,而这些国家的行动可能损害其根本利益。在这种情况下,可以通过共同制定数量有限的道路规则来减少双方的风险,因为它们之间的竞争将展开,这将有助于防止战争。这些规则将使双方能够在所有政策和地区领域展开激烈竞争。但如果任何一方违反了规则,那么所有的赌注都将被取消,一切又回到了丛林法则的危险不确定性中。

  建立这样一个框架的第一步将是确定双方必须立即采取的几个步骤,以便进行实质性对话,并确定双方(以及美国的盟友)必须遵守的有限数量的硬性限制。例如,双方都必须避免针对关键基础设施的网络攻击。华盛顿必须重新严格遵守“一个中国”政策,特别是结束特朗普政府对台北进行的挑衅性和不必要的高层访问。就北京方面而言,它必须在台湾、南海的军事行动上保持克制。就美国而言,只有到那时,美国及其盟友才能(也只有到那时)减少他们在海上的行动次数。同样,随着时间的推移,中国和日本可以通过相互协议削减在东海的军事部署。

  如果双方能够就这些规定达成一致,那么每一方都将不得不接受这样一个事实,即另一方仍将试图最大化自己的优势,同时避免超出限制。华盛顿和北京将继续在世界各个地区争夺战略和经济影响力。它们将继续寻求相互进入对方市场,当这种进入被拒绝时,它们仍将采取报复性措施。它们仍将在外国投资市场、技术市场、资本市场和货币市场上竞争。他们可能会在全球范围内展开一场争夺人心的竞赛,华盛顿强调民主、开放经济和人权的重要性,北京则强调其“中国发展模式”。

  然而,即使在竞争日益激烈的情况下,在一些关键领域也会有一些合作空间。这种情况甚至发生在冷战高峰时期的美国和苏联之间。现在,在美国和中国之间,这当然是有可能的,因为利害关系没有那么大。除了在气候变化方面的合作外,两国还可以进行双边核武器控制谈判,包括相互批准《全面禁止核试验条约》(Comprehensive nuclear Test Ban Treaty),并就可接受的人工智能军事应用达成协议。他们可以在朝核和伊核问题进行合作。他们可以在印太地区采取一系列建立信任的措施,例如协调救灾和人道主义行动。他们可以共同努力,改善全球金融稳定,特别是同意重新安排受疫情严重打击的发展中国家的债务。他们可以共同建立一个更好的系统,在发展中国家分发新冠肺炎疫苗。

  这份清单远远不够详尽。但所有项目的战略理由都是一样的:对两国而言,在一个有管理的竞争的联合框架内运作,总比完全没有规则要好。框架需要建立能够代表双方领导人的特使组成的高层对话,只有通过这种直接的高层渠道,才能就双方都要尊重的硬性限制达成保密的谅解。当发生侵犯行为时,这种对话机制也会成为接触点,并成为监督任何这类侵犯行为的后果的人。随着时间的推移,可能会出现最低水平的战略互信。或许双方还会发现,在共同的全球挑战(如气候变化)上继续合作所带来的好处,可能会开始影响到两国关系中其他更具竞争性、甚至存在冲突的领域。

  会有很多人批评这种做法太天真。然而,他们的责任是提出更好的方案。目前,美国和中国都在寻找一种模式,以便在未来危险的十年中管理两国关系。一个残酷的事实是,除非双方就管理条款达成基本协议,否则任何关系都无法管理。

  游戏开始

  如果美国和中国就这样一个联合战略框架达成一致,那么衡量成功的标准是什么?成功的一个迹象是,到2030年,他们是否避免了一场军事危机或台海冲突,或一场削弱力量的网络攻击。一项禁止各种形式的机器人战争的公约将是一个明确的胜利,就像美国和中国会立即采取行动,并与世界卫生组织(World Health Organization)一起,以抗击下一次大流行一样。然而,成功的最重要标志可能是两国在一场公开而有力的运动中竞争,以争取全球对其各自体系所提供的思想、价值观和解决问题的方法的支持——结果仍有待确定。

  当然,成功道路千千万,但失败死路仅一条。但管理战略竞争失败的最明显例子将是台湾问题。这样一场危机将一举改写全球秩序的未来。

  在拜登就职前几天,一位中国高层官员表示:“东方崛起、西方衰落已经成为全球趋势,国际格局的变化对我们有利。”他讲话中的傲慢是值得注意的。事实上,这场竞赛还有很长的路要走。另一方面,美国总是在公众面前展示自己的弱点,但却一再证明自己有重塑和修复的能力。可控的战略竞争将突出两个大国的优势,并测试它们的弱点——而狭路相逢勇者胜,更好的体制将会胜出。

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