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周密:中美双边投资协定谈判是否有望重启

作者:周密

来源:世界知识

来源日期:2021年02月21日

本站发布:2021年02月21日

点击率:84次


       在贸易领域,全球活动由世界贸易组织(WTO)相关规则及共识加以约束,但在投资领域却不存在被普遍遵守的多边规则。同贸易方式相比,投资活动更为灵活多样,对外部环境的要求也更高。有鉴于此,不少国家通过对外商签双边投资协定,为本国投资者提供避免被征收或国有化的保障,创造适合投资的稳定环境。双边投资协定涵盖的投资活动范围广泛,不仅包括外国直接投资(FDI),还包括间接投资、知识产权等投资权益,涉及利益和风险的平衡。21世纪以来的双边投资协定增强了投资开放方面的约定,在市场准入和边境后规则协调等方面做出更多尝试,为不同经济体的协同发展和经济全球化的稳步推进创造了更好的条件。

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  2020年11月,第三届中国国际进口博览会在上海举行。图为美国特斯拉电动汽车展台

  中美投资协定谈判的搁置

  出于促进经贸合作、平衡经济关系的需要,中美两国政府在2008年正式启动双边投资协定谈判。奥巴马政府此后开始编制美方协定模板,中美谈判被拖延至2015年才开始实质推进。随后双方交换了负面清单并进行了数轮后续磋商,但由于奥巴马在2014年美国国会中期选举后变成“跛鸭”总统,谈判进度受阻,终未能在2016年大选前谈成。

  特朗普政府执政期间,将吸引企业(尤其是制造业企业)回流美国作为“让美国再次伟大”的重要内容,凭借双边投资协定为美企在华发展创造更佳环境显然与其执政理念不符。除2017年6月美国时任财长姆努钦在回答媒体提问时笼统谈及之外,中美投资协定(BIT)谈判在特朗普执政四年间根本不在两国经贸关系议题单上。与此同时,中美在双边投资领域采取了完全不同的做法,美国通过修订外商投资法律增加了对外国投资的限制,对中国企业在美直接、间接投资造成严重负面影响。《中国对外直接投资统计公报》显示,2019年中国对美直接投资38.1亿美元,较2016年的169.8亿美元下降77.6%。《中国外资统计公报》则显示,2019年美企在华实际投入26.9亿美元,比2016年的23.9亿美元增加了12.6%。

  中欧投资协定率先完成谈判

  在与美国开启双边投资协定谈判之后,中方也于2013年11月启动了同欧盟的双边投资协定谈判。中欧谈判历经七年,其间国际经贸环境出现包括英国脱欧在内的重大变化,但双方仍相向而行,攻坚克难。2020年12月30日,中欧领导人共同宣布如期完成谈判。伴随谈判的推进,中欧双向投资取得了新的持续发展,为双方在彼此经贸关系当中各自发挥优势提供了更多选择和更广阔空间。据中方统计,2019年中国对欧投资总流量为105.2亿美元,较2013年的59.5亿美元增加了76.8%。同期欧盟对华投资流量从上年的65.2亿美元增至73.1亿美元,同比上升12.1%。

  在中欧宣布完成双边投资协定谈判的前夕,尽管受美国法律限制,当选候任的拜登政府无法与欧洲方面进行直接接触,美候任总统国家安全事务助理杰克·沙利文仍于2020年12月22日在推特上发表了不同看法,宣称拜登政府欢迎美国的欧洲伙伴就美欧对华经济行动的共同关切开展早期磋商,事实上流露出不希望中欧签署投资协定的心态。美国专栏作家特蕾莎·法伦在《外交》杂志上发文称,在德国和法国的大力推动下,中欧投资谈判的完成意味着中国获得了胜利,主要表现在三个方面:一是协定会保护欧企在华投资并鼓励新的投资,有助于中国的经济和技术进步;二是使得中国的各项政策得到欧洲认可;三是使中欧得以在政策上抢先协同,妨碍美欧关系在拜登政府时期尽快修复。

  可以说,美国对中欧投资协定“犯酸”,一方面是认为由于中美缺乏相关协定的现实基础,中欧达成协议不利于美企优先或与欧洲企业同步获得在华利益,另一方面也是受到特朗普任内美国对外经济关系和理念转变的影响。在中方看来,美方为了解决上述关切,与其选择阻止欧洲,不如以更加积极主动的方式与中方加强沟通。

  中美投资协定谈判仍可期

  2018年1月,特朗普还在台上的时候,美国国会研究局曾专门发布过一份关于中美BIT的报告,认为与中国谈判达成双边投资协定可以“解锁”新功能,改变游戏规则,为美国公司企业创造公平竞争环境。

  新冠疫情不仅未降低中美经贸联系,反而使得双方企业开展互利合作的意愿进一步增强。美国自华进口触底反弹,在华投资企业更看重中国市场的稳定和增长韧性,而且有更多美国投资者通过进入中国金融市场优化其全球资产配置。2021年1月15日,美国国会研究局更新了中美投资关系报告,认为投资关系在中美商业联系当中扮演着更重要的角色,中美双向投资规模不断扩大,利益联系更为紧密。相比而言,中国投资者主要以持有公共和私营部门有价证券的方式对美投资,而美国投资者主要以直接投资方式在华投资。按照美国经济分析局的统计,2019年美企在华投资存量为1162亿美元(较上年末增长6%),中企在美投资存量为590亿美元(较上年末增长6%)。但按照最终受益人计算,中国企业在美国投资存量的占比刚刚达到1%,远低于日本(14%)和加拿大(13%)。报告还援引荣鼎公司的统计数据,认为如果涵盖经由第三方的投资,1990年一季度至2020年二季度中国对美直接投资合计1542亿美元,美对华直接投资合计2580亿美元。

  中国持续扩大开放,吸引了全球投资者,也愿为经济全球化的升级和发展做出积极调整。但是,中美投资协定谈判能否重启并最终签署,取决于双方的意愿与行动。即便美方在奥巴马时期就已确定了这份投资协定的模板,双方也都清楚达成协定对两国企业有着重大利好意义,但完成中美投资协定谈判并不容易。应当看到,奥巴马时期双方在协定所涉领域所取得共识依托的外部环境已发生较大改变,中美关系的总体氛围特别是美国内涉华舆论导向也更为不利。即便拜登政府有意重启中美双边投资协定谈判,也可能受到美国立法机构的较强限制。按照美国法律的规定,国际协定的签署权由立法机构享有,白宫代表美国对外签署的国际投资协议需要获得国会参议院至少三分之二议员的支持。而包括众议院筹款委员会在内的国会机构对美国涉外经贸协定的谈判进程向来有着重要的参与度和影响力。从2021年就职的美国第117届国会参议院议员的组成比例看,拜登所属的民主党与共和党的票数比为50∶50,仅靠一党支持明显不够。

  拜登政府里的专业人士占比较大,对发挥市场基础性作用、保持经贸规则稳定性和重要性的认识更为深刻。在民主党看来,缺乏有效的经贸协定是制约中美经贸关系改善的重要因素,美国要想克服疫情冲击尽快恢复经济,需要向市场释放更为明确的中美合作信号。一方面,尽快启动并在合理预期和充分灵活性的基础上加快推动谈判,保障投资者的基本利益;另一方面,在不到两年后的国会中期选举中尽可能争取更多的参议院席位,并力争共和党参议员对协定的支持。

  作者为商务部研究院研究员;原题《中美双边投资协定谈判是否有望重启》

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