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江飞涛:如何理解中国产业政策

作者:江飞涛

来源:英国金融时报

来源日期:2021年06月04日

本站发布:2021年06月04日

点击率:96次


产业政策一直是个充满争议的话题,中国的产业政策亦是如此,全方位了解中国产业政策就显得尤为重要。笔者近期参与的《理解中国产业政策》一书,即力图全方位介绍和解析中国的产业政策。

                                          


改革开放之初,中国计划经济管理体制面临变革,而此时“东亚奇迹”及东亚模式在全球范围内引发关注,产业政策作为当时能为各方所能接受的经济管理模式,成为中国政府推动计划经济体制向市场经济体制渐进式转型的重要工具。

直到20世纪末,中国以产业政策替代计划管理,不断释放了微观经济活力,进而促进了产业的发展与转型升级。但是,中国产业政策仍然保留了大量直接干预市场的措施,由此带来的不良政策效应日趋突出。随着经济发展进入新阶段,中国需要让市场机制在资源配置中起决定性作用。与此同时,中国面临新一轮科技革命与全球产业竞争加剧带来严峻挑战。中国迫切需要转为实施增进市场功能、维护公平竞争、促进创新、推动绿色与包容性发展的功能性产业政策。

中国的产业政策体系由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策与对外开放政策组成。产业结构政策是整个政策体系的核心,产业结构调整的表述实际上还包括了产业布局、产业组织与产业技术政策。在西方代议制体制下,产业政策主要由议会决策,以法律形式发布。

中国的产业政策,主要由行政体系制定与决策,以行政法规的形式发布。中国的产业政策具有多层级的特点,从产业政策发布的主体、政策的效力、政策之间的联系来看,中国的产业政策可以分为三个层次,国务院颁布的产业政策、国务院各部委颁布的产业政策、各级地方政府及其部门所颁布的产业政策。

从产业政策的执行来看,中国的产业政策具有层层落实,多层次委托代理的特征。在政策工具应用方面,除补贴、税收优惠、政府采购、公共服务体系建设等各国常用的政策工具外,中国还主要采用了目录指导、广泛的投资核准(审批)与市场准入、强制淘汰落后产能或者强制关停产能、土地供给政策等具有中国特色的产业政策工具。

中国产业政策具有明显政府主导、干预市场与限制竞争的特征。随着我国经济的发展,这种政策模式的不良效应日趋显著,这些不良效应包括带来寻租与腐败、削弱创新动力、降低经济体系活力、导致资源误配及在部分行业维持较为严重的行政性垄断等。还需指出的是“挑选赢家”的选择性产业政策并没有挑选出增长率高的行业,对行业全要素生产率无显著影响,也没有促进行业的研发投资增长,“支持国企”的政策偏好还会降低行业研发投资,进而不利于提高全社会的全要素生产率。

长期以来,中国实施以推动集中、打造大规模企业为导向的产业组织政策,这种导向产业组织政策的政策逻辑与理论依据均存在较为严重的缺陷,政策效果不佳并且带来一系列的不良政策效应,对于产业的转型发展与效率提升带来了许多不利影响。中国产业政策部门应充分认识到“市场竞争及其优胜劣汰机制是推动产业组织自发优化调整的源动力”,并且调整产业组织政策的方向。市场竞争及其优胜劣汰机制充分发挥作用的基本前提是公平竞争的制度环境,而当前不正当竞争、不公平竞争问题非常突出,因而中国的产业组织政策应转为通过构建公平竞争的市场制度体系、促进公平竞争,以市场竞争及其优胜劣汰机制来推动产业组织结构自发的优化调整。该书的实证研究表明,与政府主导的方法比较起来,采用市场方法的好处在于,作为一个发现机制,市场竞争能够挑选出效率更高的赢者,进而推动产业重组朝着有利于提高生产率的方向进行。

围绕中国产业政策的诸多研究中,关于产业政策如何制定的研究相对缺乏。该书以制度分析与发展框架的基本思想为基础,构建理论模型揭开中国如何制定产业政策的黑匣子,详细解析了中国产业政策的制定程序与组织机制,以及其对于产业政策结果的影响。

中国产业政策的制定程序与组织机制具有行政化的特征。整个政策制定过程主要发生在行政部门的内部,产业政策过程的政策舞台(指政策提出、酝酿、构思、起草和决策的机构及其组织构架与工作规则)主要在国务院及相关部委,此外比较重要的政策舞台还有决策咨询机构与行业协会。中国产业政策制定过程中的参与者主要有国务院及国务院领导人,部委及部委领导人与技术官员,官方决策咨询机构及专家学者,行业协会及官员,企业及企业家、企业管理者等。国务院及国务院领导人、部长(委主任)是产业政策的决策者;部委及其技术型官员则承担着政策倡导者、组织者、起草者的角色;官方决策咨询机构及专家学者,行业协会及官员,企业及企业家、企业管理者则会通过正式或非正式的渠道影响政策。进入21世纪,中国产业政策制定与决策程序越来越制度化,政策的制定过程可以分成政策启动、政策起草、评议与修订、审议与批准(决策)四个环节。

中国产业政策的制定程序与组织机制,有其自身的特点:第一,行政部门是产业政策制定过程的核心,主导着产业政策的制定过程,行政组织是产业政策制定的组织基础和制度框架;第二,整个政策的制定过程封闭、不透明,多数普通的相关利益者及利益群体、多数专家与学者等难以参与到政策的制定过程中;第三,在涉及多个部委职能的产业政策制定时,需要这些部门均会签同意之后,政策草案才能提交审议批准,即部委之间需达成共识。

在中国的产业政策制定程序与组织机制的框架下,行政部门既是产业政策的执行、评估部门,同时又是产业政策的制定部门,行政部门及技术官员在制定产业政策时很难超越部门利益,往往会为本部门寻求更多干预市场的权力(审批、准入等)、政策执行中更多的自由裁量权、支配更多的财政资金以及承担更少的责任。在行政体系主导产业政策制定的组织构架与程序中,封闭、不透明的政策过程会导致缺乏监督与社会力量制衡,显著加大产业政策部门利益化及或被特定利益集团俘获的风险。封闭和不透明的政策定过程,还导致整个过程中信息与知识的披露、比较与质证都很不充分,政策制定者难以获取充分、高质量的信息,很不利于政策制定者制定高质量的产业政策。在涉及多个部门职能的产业政策制定过程中,“会签”制度的存在,为各个部委之间讨价还价提供了空间,使得部委层面的政策过程成为一个寻求各部门共识的过程,进而导致政策的碎片化和模糊化。

行政部门主导产业政策制定及封闭、不透明的政策制定程序,导致政策咨询机构及学者、专家很难发挥应有的作用。行政部门能遴选参与政策过程的专家,将持不同政策理念与意见者屏蔽在政策过程之外,亦会根据自身偏好来选择性采纳专家意见。部委下属决策咨询机构及其专家在参与产业政策制定的过程中,更多是遵从行政部门及其领导人的政策理念与构想,为其寻求合理性,将之具体化为政策文件。少数依附于行政部门的外部专家、学者,能实质性参与到政策制定过程中,他们在专业和技术方面或为其背书,或为其代言,运用专家话语向公众或决策层游说,努力将行政部门的部门利益“提升”为公众利益或国家利益。这些都不利于在产业政策制定过程中充分发挥各类专家、学者专业知识的作用。该书进一步的研究还表明,中国产业政策制定程序与组织机制上的特征与缺陷,导致中国倾向于制定实施过度干预市场的产业政策,并且导致制定的产业政策具有显著“部门化”、“模糊化”与“碎片化”的特征,进而导致产业政策质量不佳。

当前中国的产业政策与竞争政策之间存在较为激烈的冲突,中国必须高度重视市场机制中竞争的功能及其重要性,高度重视“竞争是创新、竞争力和增长最重要的驱动力”,产业政策不能与竞争政策冲突,而应在遵循竞争政策的框架内进行。产业政策一方面要要以竞争政策及市场竞争为基础,并为更好地维护竞争创造条件,即便是在战略性领域或新兴产业中采取的产业政策,也主要通过功能性的政策工具来实现,另一方面,产业政策应主要针对市场与竞争机制存在不足的公共领域,补充市场机制的不足,而功能性产业政策符合以上要求。产业政策与竞争政策的关系,应从冲突转向相容、互补与协同。中国应转为实施维护竞争、促进创新、包容性、推动绿色发展的功能性产业政策。而中国推动产业政策转型的关键在于产业政策制定程序与组织机制的重构。

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