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经济治理

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比较杂志:透视“中国模式”

原标题:——中国需以全面、平衡的分权型市场化改革应对整体性挑战

作者:陶然、苏福兵

来源:比较

来源日期:2021年08月23日

本站发布:2021年08月23日

点击率:173次


                                                 经济增长的“中国模式”

                          ——两个备择理论假说和一个系统性分析框架

  一 、引言

  1990年代中后期以来,尤其是本世纪初加入WTO并全面融入全球化之后,中国经济逐步走出减缓期,甚至在2002年~2008年间收获了两位数的黄金增长。2008年国际金融危机之后,虽然增速逐步下滑,但中国经济仍然维持了6%以上的年均增长。正是在过去25年中,中国迈入中等收入国家,并一举成为全球最大贸易国、第一大制造品生产国和第二大经济体。

  在西方经济体因普遍遭受全球金融危机冲击而出现增长乏力时,解读中国经济的增长“奇迹“自然会带着一个理论的光环,而如果中国能成功地跨越“中等收入陷阱”,其他发展中国家就有希望步其后尘,显然是对经济发展理论和政策实践的重要贡献。

  在经济学和政治经济学文献中,近年来两个理论,即本文将考察的“经济体制持续分权理论” 和“地方官员晋升锦标赛理论”占据着主导的地位。两个理论的共同点是强调地方政府在中国经济增长中发挥的重要作用,但对中国出现的“地方发展主义”提出了有所不同的解释。

  “经济体制持续分权理论”起源于解释1980年代经济增长的“中国式财政联邦主义理论”,即“财政承包制”下地方政府为最大化财政收入大力发展本地的国有企业和乡镇企业。“经济体制持续分权理论”进一步将“中国式财政联邦主义理论”的适用性延伸到分税制之后:虽然1994年的分税制改革降低了地方一般公共预算收入的法定分成比例,但地方掌握了土地出让金,从而在基金预算收入上占有绝大部分,中国的财政体制乃至经济管理体制仍然保持了分权并带来了持续40年的高增长。

  “地方官员晋升锦标赛理论”兴起于21世纪初, 作为对“财政分权理论”的补充而出现:既然分税制后地方政府仍然大规模推动本地发展,就说明地方推动经济增长不仅仅是出于财政激励,而且还有地方主要官员的政治激励。该理论认为中国存在一个层层向下、以增长率为主要指标的“地方主官考核和提拔体制”。了分税制后财权上收对地方发展的负向激励,并解释了其后的快速增长。

  近年来以上两个理论开始合流,不仅两组学者经常彼此引用,而且都毫不犹豫地将自己理论的适用范围扩展到改革整个时期。在中国转型发展文献中,“政治集权—经济分权”开始被认为是改革以来支撑高速增长的特有制度组合。

  本文提出,在研究中国的转型发展路径及其绩效时,关注地方官员甚至地方主官个人的作用虽有一定意义,但对中国这样一个超大规模经济体的转型发展而言,以地方政府乃至地方主官个人的激励作为主要研究对象其实是“捡起了芝麻,丢掉了西瓜”。过度强调地方官员的激励不仅容易忽略中央政府的重要角色,更容易忽视一些更根本的国际、国内结构性因素对各级政府、国企、国有金融机构、民营企业乃至其他社会群体激励的塑造。

  进一步看,以上两个理论本质都是某种意义上的“制度决定论”,似乎和 “制度决定发展”的经济学理论相当契合,但“制度决定经济发展”这个主流理论并没有否认、反而完全承认如下可能性:当一些先发国家通过建立包容性的政治、经济制度首先实现了创新驱动的繁荣之后,欠发达国家完全可以利用“后发优势”,在只学习先发国家技术和/或部分(市场)经济制度后取得短期乃至中期的经济增长。

  我们提出,研究中国这个当前只达到了中等收入经济体的转型发展时,如果机械地套用“制度决定论”来提出研究问题,而且非要通过寻找那些本身就内生于转型路径,并不稳定甚至根本不存在的特定制度安排去解释转型增长业绩,往往会问错了研究问题,很容易陷入研究的误区。

  本文的分析表明,以上两个主要理论假说都是对过去二十多年,乃至整个改革开放40年中国不同层级政府间政治和经济权力安排的误读,不仅无助于找到过去40年转型中国实现较快经济增长的根本原因,还难以解释过去25年逐步出现的、由地方政府推动的工业园区、新城区基础设施的超常规建设,更无法解释很多其他的典型性事实,包括最近十年以来城市房地产价格的过快上涨,以地方和国企等公共部门债务为主体的宏观杠杆率激增,收入和财富差距的持续扩大、“农民工市民化”的严重滞后等。

  我们提出,解释中国转型发展业绩必须基于一个系统性的理论分析框架,同时加入国际比较分析的视角,才能找到驱动中国转型不同阶段经济增长的主要结构性因素。唯有如此,才能厘清学术界关于地方政府发展激励的争论,也才能理解1990年代中期以来逐步发展出的,以投资驱动、出口导向为主要特点的中国增长模式。虽然这个增长模式在很多方面类似于日本、韩国的 “东亚发展型国家”模式,还取得了与日韩快速成长期相当的增长率,但在宏观杠杆率、收入和财富分配、社会和环境治理、人口城市化和城乡土地利用上的表现却明显落后。

  本文剩余部分安排如下:第二部分介绍了当前中国增长模式形成的两个背景,首先是1992年邓小平“南方讲话”掀起的投资热潮加剧了经济中原来就存在的产能过剩,推动了1990年代中期之后制造业,尤其是消费品制造业的逐步民营化;其次是1994年启动的集权型分税制和同一时期及稍后中央政府在土地管理领域(及之后环境保护、安全生产等多领域)的逐步集权。

  第三部分深入分析了目前国内外学术界两种流行的理论假说,即 “经济体制持续分权理论”和“地方官员晋升锦标赛理论”,评估了两个理论对我国财政和土地管理体制集权后地方仍有超强发展激励这个看似“反常”现象的解释力。

  第四部分给出了理解中国当前增长模式的一个系统性分析框架。4.1节提出分税制后地方政府推动经济发展的积极性一开始确实有所下降,但20世纪90年代后期沿海地区又启动了招商引资和工业开发区的建设热潮。我们提出,仅仅用“财政压力”解释地方开发区建设的“大跃进”并不符合基本的经济学逻辑,“大干快上”是因为其他一些影响制造业发展的结构性条件发生了重大的变化。

  4.2 节考察了驱动过去25年中国经济增长和工业化、城市化的两个主要结构性效应:包括中央政府以压低汇率和出口退税,地方政府以压低工业地价、降低劳工和环保成本为工具进行的“国际和国内两层逐底式竞争”;其次,在“国际和国内两层逐底式竞争”逐步展开的同时,本世纪初以来又依次出现了2008年国际金融危机之前在“土地财政”模式下二产带动三产发展,而国际金融危机之后地方政府以“土地金融”加杠杆促进三产发展并反向带动本地工业园区建设的“二、三产业交互强化型溢出”。上述两个结构效应的共振可以部分解释过去25年中国经济出现的丰富动态。

  4.3 节首先比较了中国当前经济增长模式和“东亚发展型政府”模式之间的异同。我们指出,在过去25年中逐步发展出了一个与传统“东亚发展型政府”模式存在一定相似性,但在几个关键维度仍有显著差别的“中国增长模式”。这个比较分析引出如下的问题:如果中国,尤其是沿海地区的劳动力、土地资源禀赋及产业发展基础等初始条件和上述“东亚发展型经济体”的起步期非常相似,为什么还会出现收入与财富分配、社会与环境治理、人口城市化和城乡土地利用等方面的明显差距?

  本节提供了一个理解当前中国增长模式的系统性分析框架并以此为基础给出了初步的阐释。我们提出,在中国当前的增长模式下,国有银行、国有企业、地方政府分别保持了金融部门、制造业上游与非金融高端服务业、城市商住用地领域的“三领域行政性垄断”;与此同时,中央和地方政府共同推动的国际和国内“两层逐底式竞争”有力支持了 “一类市场化竞争”中民营企业的发展壮大,并最终为各级政府取得税收收入,为上游国有企业、国有银行和地方土地储备部门抽取高额的垄断租金创造了条件。

  本文的结论提出,未来中国必须深化改革才能应对转型发展的整体性挑战,不仅要逐步打破“三领域行政性垄断”,还应采取有效措施扭转“两层逐底式竞争”及其引发的多重扭曲,最终建立一个更全面、更平衡的良性市场经济体制,才能防止中国在经济发展中落入“中等收入陷阱”。

  二、 当前中国增长模式形成的两个背景

  自20世纪90年代中后期以来,中国地方政府为争夺制造业投资展开了日益激烈的区域间竞争。首先从东部沿海,尤其是长三角的苏南地区开始,地方政府通过大规模征地建设工业园区竞相为制造业投资者提供低成本土地和补贴性的基础设施。

  虽然为争夺工业投资大幅压低土地价格,但地方政府在出让商住用地上的策略却非常不同:大部分市、县政府都成立了“土地储备中心”,在城市商住用地一级市场上进行垄断限量供应来最大化出让金收入。不同于工业用地大都通过“一对一”的协议或挂牌低价出让,地方政府主要通过“招标、拍卖”等更具竞争性的方式出让商住用地。本世纪早期商住用地的平均出让价格只有工业用地价格的2—3倍,但随着时间的推移,商住用地价格的价格超过工业用地价格的10倍,甚至几十倍。

  上述工业化和城市化模式的出现有以下两个重要的背景:首先是1992年“南方讲话”后的产能过剩和之后地方公有制企业的民营化改制,其次是90年代中期以来的中央财政和土地管理集权。

  2.1“南方讲话”后的产能过剩和地方企业的民营化改制

  20世纪80年代到90年代中期的转型第一阶段,地方政府大力新建、扩建了很多乡镇企业和国有企业,逐步实现了从“重工、军工优先”的传统计划经济模式向“民生、消费优先”的市场经济转型。

  但20世纪80年代这种以地方公有制企业为主体的发展模式,虽然通过提高资源配置效率和劳动激励效率带来了一段时期的高增长,却也很容易引发重复建设、经济周期性过热,区域间贸易保护主义等多方面的问题。因此,当中国在80年代末和90年代初被迫进行以压缩投资、抑制消费为主要目标的宏观经济调整时,产能过剩的矛盾就开始出现了。此时,各个地区都逐步面临一种难以突破的“两难困境”,即本地企业既要在区外寻找市场,又需本地政府保护来减少外地企业的竞争。

  1992年以 “南方讲话”为起点的新一轮市场化启动之后,各地很快又兴起了一波国有企业和乡镇企业的新建、扩建高潮,同一时期国外直接投资和私营企业的投资也实现了较快的增长。产品市场的激烈竞争进一步压缩了地方国有企业和乡镇企业的盈利空间,地方公有制企业难以再像80年代产能不足时那样通过利润分成的“企业承包制”激励企业经理人和员工。此时,产能不足、容易盈利时期表现尚不明显的公有制企业的“预算软约束”问题开始凸显。

  1993年之后,中央政府推动了金融集权。央行对信贷更严厉的控制,利率工具的更多使用,以及国有银行的商业化等措施都大幅压缩了地方政府施压国有银行分支机构扶持本地公有制企业的空间。在整体产能过剩的背景下,地方举办的公有制企业开始大面积亏损,商业化改革后的银行对地方公有制企业坏账的容忍度大幅降低,后者逐步变为地方政府的“负资产”。此后,一个大规模的地方国有企业和乡镇企业破产、重组、改制浪潮不得不开始(Qian,2017)。从上世纪末到本世纪初,绝大多数地方的国有及乡镇企业完成改制,同一时期包括外资企业在内的民营企业逐步壮大。

  本地公有制企业大规模改制后,地方财政难以再依靠本地公有制企业获得利税收入,地方政府逐渐转向吸引包括外资在内的民营制造业投资。90年代中期以后,地方政府在经济发展中扮演的角色就逐渐从地方企业的“所有者”转换为向集中于下游消费品生产的民营企业提供优惠土地、补贴性基础设施等多种便利条件,引导这些企业在本地生产和纳税的“征税者”。

  相比于原先那种必须在本地生产,并为本地产生利税的地方国有企业和乡镇企业,这一阶段逐步发展并在消费品生产领域占据主导地位的民营企业具有更大的流动性,也更有依据地方优惠条件选择生产区位的主动权,地方政府因此展开了以民营制造业企业为主要对象的招商引资竞争。

  企业所有制从公有向民营的转换有助于我们理解如下现象:虽然从20世纪80年代中后期到1990年代前半期中国区域间贸易壁垒日益严重,但之后却逐步降低,中国主要制造业,尤其是消费品制造业逐步实现了全国市场的整合。

  上世纪90年代早期中国经济增速因宏观紧缩而减缓时,地方政府为保护本地公有制企业开始采用各种行政手段限制外地产品的市场准入,但当90年代中后期大规模改制完成后,地方政府就不得不积极寻求流动性更大的民营企业投资。此时,任何想要成功招商引资的城市都不太敢实施过度的地方保护主义措施,因为整体产能过剩时,本地政府既要提供各种优惠条件来招商引资,还要确保本地企业产品不会在其他区域受到准入限制。此时,如果某地区对其他地区的企业实施市场准入限制,就很容易引致相应的报复措施,此时本地区的招商引资就会变成无用功。因此,在整体产能充分甚至过剩,投资日益具有流动性的背景下,区域保护主义和市场分割不再是地方发展经济和稳固税基的占优策略。

  从这个角度看,很多文献认为20世纪末和21世纪初中国主要消费品市场仍然存在严重的地方保护主义,甚至很大程度上是一直“以邻为壑”的发展,这是对这一阶段我国制造业产品市场整合程度的误判。

  2.2 20世纪90年代中期以来的中央财政和土地管理集权

  地方公有企业改制引发的区域竞争格局变化只是各地大规模建设工业开发区并卷入激烈招商引资竞争的第一个背景。第二个值得深入考察,也更容易引起误解的背景是1994年开始的、以“收入权力逐步集权、支出责任维持下放”为基本特征的分税制改革,以及中央政府在土地管理、环境保护乃至食品、药品质量监督、安全生产等领域的逐步集权,尤其是在土地管理领域的“建设用地指标集权”。

  1994年分税制及其后的系列央地财税收入分成调整保持了政府间支出责任划分大体不变,同时显著增加了中央财政的法定分成比例。 分税制确定消费税、关税作为中央独享税、营业税、所得税等作为地方独享税,以及增值税作为央地共享税种,其中增值税成为我国新税制下的主体税种(楼继伟,2013)。 分税制还建立了独立的国税系统,进一步强化了中央政府的税收征管能力。

  上述税收分享和征税方式的重大调整,与同一时期逐渐展开的地方公有制企业改制一起,让地方政府难以继续沿用之前将本地公有企业收入转移到“预算外”乃至“体制外”以避免上级收入集中的做法。 此时,地方能用于竞争制造业投资的税收手段只限于企业所得税,而企业所得税在2002年和2003年的央地分享后更只限于所得税的地方部分。

  分税制还显著加大了不同级别政府之间的财政纵向不平衡,结果是地方一般公共预算支出日益依赖中央的转移支付,尤其有利于中央部委加强控制的专项转移支付。 相当一段时期内,地方40%以上的一般预算支出依赖中央转移支付,而通过转移支付控制地方本身就是强化中央财政集权的一个主要目的。这就解释了分税制之后出现的如下情况:虽然原则上讲具有较强规则性和透明度的一般转移支付更有利于公共服务均等化,但我国转移支付体系中各种不按公式分配、部委自由裁量权更高的专项转移支付一直保持了高比例。

  再来看土地管理领域中央和地方的权力配置。从20世纪90年代中后期起,中国的土地管理体制开始了以土地指标为主要手段的中央集权。1998年修订的《土地管理法》强化了中央政府在以下三个方面的法律和政策权力:一是强化了对建设用地总量和城市建设用地规模的控制,规定下级土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上级土地利用总体规划确定的控制指标,城市建设用地年度规模应当符合年度计划指标;二是耕地总量动态平衡,即所谓“耕地占补平衡”制度,明确了省级政府的耕地保护责任,并规定非农业建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地,没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应当缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地;三是“基本农田保护制度”,要求 “各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上”。

  相比于之前的土地管理体制,以1998年《土地管理法》为依据实施的政府间法定职权划分意在加强中央实施以建设用地指标为主要工具的土地管理权,引导地方更多利用城市存量土地,减少对耕地的过度占用。 通过中长期的土地总体规划和短期的年度土地利用计划,中央确定了一定时期内每个地区可新增的建设用地总量指标,并在空间上落实到具体地块。

  综上,至少就中国政府财政体制和土地管理体制而言,以1990年中期为界划分为前后两个阶段,都从相对的分权走向了日益的集权。相较于世界上其他可比的大型经济体,中国财政的中央集权程度和专项转移支付占总转移支付的比例相当之高, 而通过规划指标和年度计划指标实施跨年度总量限定和年度计划管理的土地管理体制,中央集权的程度更高。

  若其他条件不变,中央持续提高其法定财政分成比例将压制地方发展的积极性。尤其是1994年分税制后中央分享了当时占预算内财政收入45%的制造业增值税的3/4,地方发展的积极性肯定会下降。

  而实际观察到的情况,是地方政府的积极性确实出现了明显的下降:90年代中期以来,在财政和金融体制集权化、国有银行商业化的同时,各地普遍加速了对本地政府举办的国有企业、乡镇企业的破产、清算和民营化改制。

  但到了20世纪90年代后期和21世纪初,地方政府,尤其是因分税制受损最大的沿海城市政府,在经历一段调整期后又逐步开始建设各类工业开发区和招商引资。需要了解的一点是,继1994年抽取增值税的75%后,2002年之后,中央政府又将所得税变为央地共享税。可正是2002年之后,中国经济开始步入了“黄金增长期”。随着越来越多的城市卷入招商引资竞争,各地开发区建设的规模和招商引资的力度不断加大。

  如果吸引制造业投资获得的直接财税收入大部分由中央分享,为什么地方还要“大干快上”新建、扩建各类工业开发区?为什么地方政府会在这一阶段逐步发展出一个以“土地财政”为支撑、具有中国特色的工业化和城市化模式?更有意思的是,为什么1994年财政集权后,地方一般公共预算收入占比和地方财政总收入(一般公共预算加基金预算收入)占比都在早期有所下降之后,又出现了较快的回升?

  对上述看似“反常”的现象给出准确的解释非常重要,因为它不仅涉及对我国各级政府间政治、经济关系的准确认知,还关系到对过去二十多年我国逐步形成的增长模式及其驱动因素的理论阐释。

  三、 解释地方政府发展激励的两个备择理论假说

  就20世纪90年代后期以来中国“地方发展主义”引致的经济增长,学术界目前有两种较为流行的理论解释,即“经济体制持续分权理论”和“地方官员晋升锦标赛理论”。

  3.1 经济体制持续分权理论

  为解释改革时期的中国高增长,包括以20世纪90年代中期为界的转型第一阶段和第二阶段的持续增长,一些学者提出,中国的经济体制,尤其是财政政体制,在过去40年中一直是一个“分权体制”。 我们称这个解释中国转型期高增长的理论为“经济体制持续分权理论”。

  如第2.1节所述,改革时期中国财政体制从1994年前相对分权的“财政承包制”走向了之后更集权的分税制,而土地管理从90年代中期之前不严格控制各类土地指标的分权体制逐步走向之后严格控制土地指标的集权体制。因此,“经济体制持续分权理论”显然忽略了90年代中期前后转型第一阶段和第二阶段政府间经济管理权力出现的重大变化。实际上,支持“经济体制持续分权理论”的学者不仅没有厘清“集权—分权”的基本概念,还混淆了“财权”和“财力”之间的差别。

  严格说来, 中国现有的政府间财政体制,至少就一般公共预算而言,是一个财政责任(即所谓“事权”)下放程度很高, 但收入权力,即“财权”却相当集中的体制。经过1994年的分税制改革及其后一系列央地收入分享规则的调整,中国的财政体制变得日益集权化。

  那些支持 “经济体制持续分权理论”的论者会争辩说,虽然分税制后中央不断集中了以正式税收为主体的一般公共预算收入,但过去20多年来以土地出让金收入为主体的地方基金预算收入却实现了超高速增长。比如,2020年国有土地使用权出让收入达到8.41万亿元,而同年全国一般公共预算收入为18.29万亿元, 包括中央的8.28万亿元和地方的10.01万亿元。

  从这个数据看,地方财政总收入(18.42万亿)是中央财政总收入(中央一般预算收入8.28万亿元和中央基金预算收入0.36万亿元,总计 8.64万亿元)的2.13倍,中央财政总收入仅占全国财政总收入的31.9%。因此,虽然1994年后一般公共预算收入开始集权,但地方政府仍通过土地出让金收入保持了相当高的实际财政权力。和1994年刚推动分税制后的那个时点相比,中国财政分权的程度甚至显著提升了。

  但是,无论是只考虑一般公共预算收入,还是加上基金预算收入后的总财政收入,简单依据中央和地方实际收入比例判断财政的分权程度,不仅存在概念混淆的问题,还有因果推断的学理问题。

  对我国财政体制到底是“集权”还是“分权”的问题,大量文献存在非常严重的误解。在英文文献中,中国的财政体制一般被称为一个“highly decentralized” 的体制。但是,对“decentralization”的更准确理解是“下放”或“非中心化”。以政府间财政关系为例, 严格说只有政府收入(税收)才是一种“权力”, 而与“收入权”相反, 政府支出构成了一种责任。因此,英文的“fiscal decentralization ”既可能是收入“权力”的下放 (revenue decentralization), 或者叫“分权”, 也可能是支出“责任”的下放(expenditure decentralization)。不加区分地把decentralization 都称为“分权” , 或将中国现有财政体制称为一个“分权”的体制,显然具有误导性。中国的财政体制,至少就一般公共预算部分而言,是一个收入权力集中,而支出责任下放的“集权”体制。

  此外,依据1994年后地方财政收入实际比例的上升就就认为中国存在着“事实上的财政分权”(de facto decentralization),则更是混淆了以法定分成比例度量的“财权”和作为事后结果的“财力”。不少学者用反映事后结果的地方“财力”比例论证地方政府发展本地经济的积极性,并论证地方在“财权”(即de jure rules)下降的同时,却因“事实上的财政分权”保持了发展经济的积极性,所以中国取得了持续的高增长,则更是“倒果为因”。

  此类论证的逻辑谬误是把一些更根本的因素驱动的经济增长归因于这些因素同时驱动的另一个结果,即地方财力的不断上升。从因果识别看,实际上是把相关关系当成了因果关系,“以果释果”,甚至“倒果为因”。

  由于这个问题实在重要,一旦辨析不清很容易导致理论分析的混乱及实证设定的不当,有必要进一步加以说明。

  首先来看一般公共预算收入。不妨对比一下1994年后央地“财权”变化和央地“财力”变化之间存在的差别。如表1所示,1994年分税制后,中央通过分享增值税的75%显著集中了财力,而只给地方保留了当时总量相当有限的所得税、营业税以及其他十几个小税种。1994年改革的即时效果是中央一般公共预算收入比重从1993年的22.0%迅速增加到1994年的55.7%。

  但如果观察地方实际财力占比随时间的变化,我们又可以看到如下的情况:1994年—2001年间,在央地税收分成法定规则基本没有发生变化的情况下, 地方一般公共预算收入占比从1994年的44.3%提高到2001年的47.6%。

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  如同1994年分税制短暂降低了地方财力一样,2002年和2003年的所得税集权也小幅且短暂地降低了地方的一般公共预算收入占比,从2001年的47.6%降为2002年的45.0%和2003年的45.4%。此后8年中,在央地法定分成比例没有任何变化的情况下,2010年地方一般公共预算收入财力占比上升为48.9%,2011年和2012年分别进一步增为50.6%和52.1%, 2016年更达到54.7%,到2020年依旧保持在54.7%的高位。

  换句话说,从2003年后到2020年的18年间,一般公共预算的地方“财权”没有发生变化,但“财力”占比却提高了9.3个百分点。即使2002年和2003年中央分别分享了所得税的50%和60%,2020年的地方一般公共预算收入财力占比还是比分税制刚启动的1994年提高了10.4个百分点之多。

  那么是否可以说,从分税制改革之前的1993年到目前为止,中国仍然保持了相当程度的一般公共预算财政收入分权呢?或者说,从分税制刚刚实施后的1994年到现在,中国的财政体制变得更“分权”了呢?

  答案显然是否定的。从分税制改革前到现在,中国经历了一般公共预算收入上的两次“财权”集中。从1994年改革之后到现在,以及2002~2003年之后比1994年之后,中国的财政体制都变得更为集权。

  为什么在地方“财权”基本没有变化的1994—2001年和2003—2020年,地方实际“财力”占比却不断上升?为什么即使2002年和2003年中央分别集中了50%和60%的所得税后,2020年的地方财政收入实际比例(54.7%)仍然远远高于规则变动前的2001年水平(47.6%)?

  实际上,上述“财权”和“财力”的明显分异主要来自于中央、地方各自独享和共享税基(即相关行业、企业、个人可征税的营收)的相对变化,而后者甚至不主要取决于中央和地方的相对税收征缴努力,而是来自于一些更基本的国内、国际因素变化引发的结构性效应。

  不妨考察一下1994—2001年包括营业税、所得税在内的各类地方独享税相比于央地共享税(增值税)和中央独享税(如关税与消费税)的相对增长速度。1994—2001年,中央独享税(消费税和关税)占总税收的比例从14.8%下降到11.6%,到2016年及其后更进一步下降到10%以下。2002年前,地方独享的企业所得税在1994—2001年间从13.8%上升到17.2%,而2002年之前地方独享的个人所得税比例从1999年(有数据开始)的3.9%很快上升到2001年的6.5%。

  2002年和2003年之后,地方独享税收入的更快增长主要是本文第4节将考察的两类结构性效应发挥作用的结果。本世纪初以来,在高速工业化和城市化进程中,与耕地占用、土地出让、尤其是商业、办公、住宅等地产开发相关的地方土地增值税,契税、土地使用税、耕地占用税,以及(主要对商业地产征收的)房产税,其增长幅度都高于这一阶段全国税收的平均增速。

  要理解上述央地独享和共享税基的相对变化,必须从国内、国际更根本因素变化引发的结构性效应入手,考察这些因素变化所塑造的各利益主体行为,研究不同利益主体在博弈中共同构建的中国增长模式。换句话说,只有深入考察影响央地税基相对变化的结构性效应,才能同时解释分税制后逐步加快的经济增长,以及伴随这种高增长的央地税基和“财力”的相对变化。恰恰是这些结构性效应导致了分税制后地方“财力”比例虽因“财权”集中先有所下降,但经过一段时间后开始回升,甚至还超过“财权”刚集中时的水平。但这种回升作为一个结果,不应被理解为“持续的财政分权”,更不能“倒果为因”地论证中国的高增长来自经济管理体制的“持续分权”。

  考察以土地出让金为主的基金预算收入时应该遵循同样的逻辑。自我国开始有土地出让金收入以来,收入就基本归属地方。 甚至在我国还没有显性的土地出让金之前,如地方国有企业、乡镇企业尚未大规模改制前乃至于计划经济时期,地方政府直接划拨土地给自己兴办的企业,土地租金其实已经隐含在这些公有制企业给地方政府的利税上缴中。

  从这个意义上讲,建设用地的收入权力从来就归属地方,从来没有被中央集中过。只是在1978到90年代中期的转型第一阶段,土地收入,无论是显性收入还是隐性收入,都不是地方财政收入的主要来源,甚至不是当时地方预算外收入的主要来源。

  90年代中后期以来,尤其是本世纪前20年,无论是从绝对值看,还是从其占地方公共预算财政收入和全国公共预算财政收入的比例看,地方土地出让金收入确实出现了逐步的提升,累积起来还非常显著。2000年中国的城市土地出让金还不到600亿元,但2001年到2003的三年间几乎每年翻倍,2003年时就达到5421亿元。自2007年首次突破万亿元,达到1.2万亿元后,2010 年又突破2万亿元、达到2.75万亿元,2013年突破4万亿元(4.37万亿),2020年更达到创纪录的8.41万亿元。

  显然,这是一个增速上前高后缓、绝对量及占比持续放大、长达20余年的中期演变过程。在这个过程中,地方政府以放量、低价方式供应工业用地招商引资,再通过限量、高价供应商住用地获得垄断地租,最终形成了工业用地的“全国性买方市场”和各城市商住用地的“局域性卖方市场”。

  所以,“土地财政”恰恰是过去20多年中国逐步涌现的一个新现象。对这个重大现象必须进行理论解释,但“经济体制持续分权理论”反过来将实际土地出让金收入占比的提高理解为“土地出让收入分权”并以此解释中国这一段时期的持续增长。这就自然会面临如下的挑战:如果说中国土地财政分权是1994年后一般预算收入集权后高速增长的关键解释变量,那么为什么1994年之前的土地收入分权却不能解释转型第一阶段的高增长?显然,那个阶段地方政府的土地收入并不重要,而这意味着该理论必须首先解释土地收入为什么在转型第二阶段的重要性日益增加。显然,如果不能找到引发“土地财政”现象的更根本原因,那么这个理论就是不成功的。

  特别还要指出的一点是,从土地使用金的使用方向上看,随着土地出让金总数的增加,中央政府过去15年中还不断出台了各种政策,直接要求地方政府提取土地出让金总收入或纯收益的部分来满足多个特定用途的支出要求,包括农业土地开发(不低于土地出让净收益的15%)、农田水利建设资金(不低于土地出让净收益的10%),甚至教育资金(土地出让净收益的10%)、廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造等保障性安居工程支出(不低于土地出让净收益的10%),农业土地整理(按新增建设用地出让金核交的新增建设用地土地有偿使用费),以及补助被征地农民社会保障费用、保持被征地农民原有生活水平补贴费用。因此,即使是土地出让金纯收益也早就作为“唐僧肉”,虽然没有被中央以直接集中财力的方式拿走,也被中央不断地提出各种支出要求而间接受到了日益严格的管控。 因此,中央除了直接集中财力来推动集权外,还可以、实际上也一直在通过下压支出责任来实施对地方行为的控制。

  让我们再回过头来讨论土地管理体制。虽然1998年修订的《土地管理法》开始利用“土地指标”加强中央的土地管理集权,但该法律还同时强化了地方强制征地并单方面决定补偿标准的权力,为20世纪末21世纪初以来地方政府实施大规模强制低价征地大建开发区和新城区创造了有利条件。

  因此,一定会有人会争辩说,20世纪90年代后期征地强制性的加大难道不就是中国土地管理体制仍然“分权”的证明吗? 但1998年《土地管理法》修订加大了征地的强制性,恰恰是因为1994年分税制后地方财政受到较大冲击,而1997—1998年中国刚经历了之前较为激进的“去杠杆”,结果是经济增速明显放缓,地方国有及乡镇企业大范围亏损、破产和改制,银行坏账迅速增加。此时,国际上的中国经济“崩溃论”有所抬头,国内则是各级政府都面临“稳增长、保就业”的巨大压力。这个历史背景有助于我们理解1998年《土地管理法》修订时会从原来“送审稿”希望限定征地范围变成新法出台后反而加大了地方政府征地的强制性。

  换句话说,1998年《土地管理法》加大地方征地强制性的相关条款可以被理解为中央为缓解分税制带来的负面激励而推动的法律行动,是中央为帮助地方应对增长乏力采取的一个补救性措施。

  正是从这个意义上讲,这次修法行为本身就是一个应该被解释的现象,而且完全可以在一个结构性分析框架下得到更好的解释。即使1998年《土地管理法》的修订确实对之后地方大规模征地及超常规工业开发区、新城区建设起到了一定的支撑作用,仍然不能将之作为其后高经济增长的根本驱动因素。

  3.2 “地方官员晋升锦标赛理论”

  除 “经济体制持续分权理论”外,另一个流行的假说是“地方官员晋升锦标赛理论”。该理论的逻辑如下:在中国党政集权的政治体制中上级官员对下级官员的任命和提拔具有决定权,还存在一个中国特有的、从中央到省、从省到地市、从地市到县、从县到乡镇的“地方主官考核体制”,而考核和提拔地方主官的主要指标是地方经济增长率。正是这种主官考核和提拔体制引发了中国独有的“地方官员晋升锦标赛”并带来各级地方主官努力拉升本地增长的超强激励,于是中国实现了转型中的高增长(Edin, 2003; Tsui and Wang, 2004; Li and Zhou, 2005)。

  “地方官员晋升锦标赛理论”出现的背景是1994年分税制后中国经济仍保持了较高增长率,甚至2002—2008年之间还步入了“黄金增长期”。由于“财政分权论”认为90年代中期前实施的“财政承包制”是转型第一阶段高增长的关键制度基础,财权上收的分税制本应压制地方政府的发展激励并带来经济增速的下滑,但实际发生的情况似乎与上述预测不符。虽然90年代中后期中国的增长一度减缓,但自20世纪末和21世纪初开始,从东部到西部,从南方到北方,中国地方政府逐步展开了一波又一波的工业园区建设高潮,与此相伴但稍微滞后的还有各地新城区基础设施建设和房地产开发的热潮,此一时期中国经济保持了高速的增长。

  在此背景下,“地方官员晋升锦标赛理论”浮出台面。根据该理论,在中国特有的 “地方主官考核体制”下,那些带来更高增长率的地方主官获得提拔的概率要更高,结果是经济增长目标设定上出现了“层层加码”,地方官员为获得提拔而努力进行经济增长的“逐顶式竞争”。所以,即使分税制降低了地方的“财权”,地方主官发展本地经济的积极性依然强大。

  以下的分析将表明,这个框架不仅对中国转型时期的增长,包括第一阶段和第二阶段的经济增长都缺乏解释力,更不能为转型不同阶段中国经济出现的各种丰富动态提供洞见。

  这个理论之所以缺乏解释力,首先是因为现实中根本就不存在一个依据增长率考核地方主官并作为主要提拔依据的层层向下式考核体制,自然就不可能依此展开所谓的“地方官员晋升锦标赛”。

  在中国这个上级任命下级的党政集权政治体系下,考虑到更高政治职位带来的明显收益,官僚系统中的大多数人,尤其是地方主官,多少都有获得提拔的愿望,也一定存在为实现这个目标而努力表现的激励。但“地方官员晋升锦标赛”理论显然要走得更远,提出“为提拔而竞争”是改革时期中国实现高增长的关键所在,而以增长率为主要考核和提拔依据的“地方主官考核体制”就成为中国转型业绩的特定制度基础。

  但是,中国的地方官员考核体制真如该理论所描述的那样吗?

  仔细考察改革时期的地方主官考核体制就很容易发现,至少从正式制度上来看,中国改革时期根本不存在(实际上也不可能存在)一个从中央到省、从省到地市、从地市到县、从县到乡的层层向下的将政治提拔和地方经济增长直接挂钩的“地方主官考核体系”。

  各级组织部门在考察任用领导干部(包括各级地方主官)时进行的是所谓“德(思想政治素质)、能(组织领导能力)、勤(工作作风)、绩(工作实绩)、廉(廉洁自律)”考核,概莫能外都是一种定性考核,从来不会在此类考核中对地方主官“政绩”进行任何形式的打分排序。因此,至少就正式体制而言,在和干部任用、提拔关系最密切的“德、能、勤、绩、廉”考核中,干部提拔和其辖区增长之间的关系根本不明确,不仅候选人的业绩只是五个提拔标准中的一个,而且业绩也不仅仅代表经济增长。

  此类考核侧重于广泛征求主管领导及下属对被考核者的意见(一些政府窗口单位或基层单位有时也会征求群众意见),然后汇报给上级党委。虽然组织部门可能参考“地方党政领导班子综合责任制考核”的结果,但这一结果在干部任免中占多大权重并没有一个明确公认的标准。

  在中国,唯一在上下级政府间打分排序的考核是20世纪90年代中期之后才在市与县、县与乡之间逐步推广的“地方党政领导班子综合目标责任制考核”。但是,这类考核的对象是整个地方党政领导班子,而非地方主官个人。

  这类“地方党政领导班子综合目标责任制考核”最早于80年代后期开始在部分地区县乡出现。 到90年代中期之后这类考核才逐步在一定地区推广,晚至21世纪初才在更大范围有所推广。 到目前为止,“地方党政领导班子综合目标责任制考核”主要还是在市与县、县与乡之间展开。

  这类打分排序的“地方党政领导班子综合目标责任制考核”,不仅出现的时间晚,不针对主官个人,其考核结果也更多地与对个人的经济奖励及对地方的政策优惠挂钩。我们2008-2009年在中国东、中、西6省(河北、江苏、福建、吉林、陕西和四川)30县59乡镇针对乡镇主要领导干部进行的县乡一级政府考核的调查表明,考核结果更多与经济奖励挂钩而不是与政治提拔挂钩。比如,在6省59乡镇的调查中,发现59个乡镇中绝大多数(超过40个)乡镇领导回答考核成绩突出会带来一定的物质奖励,只有31个乡镇领导干部认为考核结果和政治提拔有一定关系,还有10位乡镇主要领导表示上级会视考核成绩给予财政分成激励,或会视考核成绩给予配套政策优惠(如税收减免、土地征用、干部人员调用)等。

  我们对沿海和内地十余个省份的调研表明,至少到2008年之前,由地市对县级领导班子进行的综合目标责任制考核并不普遍,而省对于地市领导班子进行类似的考核就更少。比如,广东省在2008年才研究并起草了省对地市的“落实科学发展观的评价指标体系和干部政绩考核办法初稿”。 又如,至少在2008年之前,浙江省委对各地、市的导班子没有具体的目标责任制考核。部分地市对于县领导班子采用了目标责任制考核,如温州在2006年开始考核各个县领导班子,但同是浙江的杭州市则一直没有采取类似做法。

  再以招商引资最突出的江苏为例,2010年才出台《关于建立科学发展评价考核体系的意见》,考核对象为省辖市,内容主要是经济社会领域。指标体系分为经济发展、科技创新、社会进步、生态文明和民生改善五大类28项指标。省委组织部、统计局《关于认真做好2009年度县(市)党政正职科学发展实绩量化考核工作的通知》明确了考核县(市)党政正职的5大类15项指标,由省统计局、财政厅、农委等14个部门和各省辖市统计局分别提供。即使招商引资最活跃的江苏苏州市也没有对下属县区领导班子进行目标责任制考核。

  又如河北省沧州市,从1994年就开始对各县区进行综合目标责任制考核。而为了让各级组织部统管“干部任用德能勤绩廉考核”和领导班子目标责任制考核,2004年河北省才出台了针对地市领导班子的考核文件。虽然考核确定了具体目标,但是没有规定各个分项目的权重。据了解,在执行过程中,该考核也并不太受到省委领导重视。但在领导班子的综合目标责任制考核中,被确定为“不称职”的干部,有可能影响政治前途。以沧州为例,组织部的考核中有类似措施,但是惩罚的面很小,低于1%。

  直到2006年,中组部才第一次制定了围绕科学发展观的具体目标考核体系(参见中央组织部印发实施的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》,中组发[2006]14号,2006年07月03日印发)。但2006 年的中组部文件虽然明确了综合考核评价的指导思想、遵循原则和方法,要求综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等具体方法进行干部综合考核评价,但没有规定各个目标之间的具体权重,实际难以操作。比如,在该文件关于地方党政领导班子及其成员进行实绩分析的内容中,只是提出了考察实绩的主要内容(如上级统计部门综合提供的本地人均GDP及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地等资源保护、环境保护、科技投入与创新等方面统计数据),但无论是具体指标选取还是相应的指标权重,都还是交由各地根据本地实际情况设置。还需要指出,这个考核办法对地方政府并无强制力,仅仅是提供一些参考性信息。

  最近10多年,更多的省开始对地、市推行“地方党政领导班子综合目标责任制考核”。但总体来看,此类考核在县乡之间、市县之间,省市之间的覆盖度依次递减。为了给上级留下更多的自由裁量空间,还有不少省市对市县党政领导班子仍然没有进行此类考核。即使一些建立了类似考核体制的地区往往也没有明确考核指标的具体含义,或没有规定不同指标的具体权重,甚至相应的激励措施都不明确。迄今为止,中央和省之间也没有开展“地方党政领导班子综合责任制考核”。

  因此,虽然理论上无法否认这种打分排序的“地方党政领导班子综合目标责任制考核”可能对领导班子具体成员的仕途产生影响,但其根本目标是帮助上级政府将自身关于地方治理的意志和思路传递给下级领导班子,并通过奖惩措施引导下级观察上级精神并落实上级指令。

  进一步看,本文第3.1节考察的分税制改革有助于解释改革之后主要在县与乡、乡与村之间逐步推行的“地方党政领导班子综合考核目标责任制考核”。这段时期内,不论是在经济发达的东部、还是在欠发达的中部地区(它们难以像最不发达的西部那样得到较多转移支付),基层政府都面临着财政层层集权后的较大压力,确实出现了比之前更强的财政预算约束和一定的强制性财政支出责任。

  在这一背景下,县政府加强对乡镇政府领导班子的综合考核并打分排序就成为县级政府对上述财政压力做出的一个理性反应:一方面,县政府可以通过压迫乡镇政府通过征地、招商引资、行政性收费等多种途径创造更多可与上级政府分享的财政收入;另一方面,也是通过“上级请客,下级买单”进一步下放支出责任。

  在讨论了地方官员考核体制的现实之后,还可以进一步从逻辑和实证两个维度进一步评估“地方官员晋升锦标赛理论”。

  我们提出,利用“地方官员晋升锦标赛”解释中国转型期的高增长至少存在着以下六个方面难以克服的困难。

  第一,在中国这样一个党政集中的体系中,政治权力的配置,尤其是政治提拔,是否可能遵循“地方官员晋升锦标竞赛理论”所提出的规则?显然,“锦标竞赛理论”要成立,必须存在从委托人和代理人的角度看都可衡量的、客观的竞赛指标,如GDP 增长率、财政收入、出口创汇量等,因为如果委托人基于一些模糊和主观的标准决定参赛人的晋升,那么参赛人就会无所适从,最后胜负的决定也难以让参赛人心服口服。

  但在中国这样一个党政集中的政治体系中,如果下级官员的政治升迁与可衡量的、客观的竞赛指标挂钩,那么上级领导将在很大程度上丧失其在官员任命和提拔上的自由裁量权和最终控制权。但是,对下级官员任命和提拔的自由裁量权和最终控制权恰恰是我国党政集中体制的一个最基本特点。因此,“地方官员晋升锦标竞赛理论”提出的地方官员提拔机制本质上不能兼容中国党政集中体制的运作逻辑。

  如前所述,中国各级官员在提拔时必须进行“德、能、勤、绩、廉”考核,而在这类官员任用和提拔的考核中,从来没有、也根本不可能明确给出量化的指标,更不用说赋予各个指标具体的权重。这是因为一旦给出不同考核指标与具体权重并打分排序,上级领导在官员任命和提拔上的自由裁量权和最终决定权即使不是完全消失,也将大幅度缩减。因此,在地方主要官员提拔考核的实践中,上级组织部门只会对候选人提出定性的推荐意见供上级领导参考,根本不可能对各个候选人进行政绩的排序。

  第二,考虑到全国各省,一省各市,一市各县、乃至一县各乡的经济基础、地理区位、乃至辖区人口规模与地域面积的差别都很大,而影响辖区增长率的因素不仅很多而且存在交互作用,很难相信辖区增长率主要取决于地方主官的个人能力及作为。即使在特定地区和一定时期内地方主官个人对辖区增长可能起相当重要的作用,但其作用,尤其是对辖区增长率的相对贡献必然会随时间、地区、官员个人乃至政府层级的不同而变化。

  在这种情况下,上级领导显然难以推断地方主官对辖区GDP增长的贡献率,更难以据此推断官员的能力。实际上,即使是全世界最优秀的计量经济学家都不可能完成这个难以想象的任务。此外,上级领导如何能推断地方主官对增长率的影响是来自地方主官的个人能力,而不是由于一些更根本的原因,比如官员政治网络带来的更多资源?

  第三,“地方官员晋升锦标赛理论”没有考虑到上级政策导向、地方主官个人能力、个人施政导向、以及整体地方官僚体系执行能力等多种因素都会对本地经济增长产生影响。该理论不仅简单地把辖区增长主要归结于地方主官个人,而且还进一步将其归结于地方主官能力的高低,然后就直接推断说地方主官考核体制是一个“绩优选拔体制”。

  出于历史原因,相比于很多其他发展中国家,中国的确建立了一个组织上更严密、动员及控制能力都更强的地方党政官僚体系。虽然随着上世纪晚期公务员体制的引入和完善,这个党政体系日渐职业化,但不同地区党政官僚体系的整体能力、而不仅仅是主官个人的能力,仍然存在着显著差别。因此,即使要实现的政策目标相同,不同地区的党政官僚体系仍会因其执行能力不同而表现出目标实现上的显著差异。

  更重要的是,特定时期地方主官领导下的地方党政官僚体系要完成的主要政策目标不仅受到本地官僚体系的整体能力和官员个人能力的影响,还会受到地方主官个人政策导向的影响,而后者往往受到一些更根本因素的制约。比如,地方主官在整体政治网络中的相对位置完全可能极大地影响地方政策导向。

  章奇,刘明兴(2017)的研究表明,在20世纪80年代早期,当中央上层就是否推动市场化转型还存在较大争议时,大部分地区的地方主官因政治稳妥起见选择了相对保守乃至限制市场化的政策立场,而少数地区的较低级地方官员,比如我国浙南、苏南地区的一些县级官员,却积极支持和全力保护本地民营企业和乡镇企业。

  之所以出现这种情况,恰恰是一些历史原因导致浙南、苏南的地方干部在浙江、江苏两省的整体政治架构中处于相对边缘化的位置。由于这些地方官员缺乏较强的上层网络关系,他们不仅在政治晋升的竞争中处于劣势,即使要保持现有政治地位都困难重重。此时,以打破传统计划经济框架的行动来推动本地经济的发展,就是这些官员在升迁基本无望时为最大化政治生存机会采取的理性行动。通过大力支持市场化导向的本地私营和集体企业,地方官员可以给本地带来更多的经济和财政资源,同时取得本地群众和基层官僚体系的政治支持。显然,这种因地方主官政治网络差异引发的地方政策导向在特定转型期会带来地方增长业绩的显著差别,而后者显然不是,或至少主要不是地方主官个人能力能解释的。

  从以上研究可以观察到的一个逻辑,恰恰不是地方官员带动辖区增长后提高了自己的晋升概率,反而是地方官员没有机会晋升、甚至维持现有政治地位都很困难时,才不得不选择了更市场化、更有利于民间和地方官僚体系利益的发展政策,最后带来更高的本地增长。如果像“地方官员晋升锦标赛理论”那样,把这种因地方官员政策导向引致的增长绩效差异简单地归结为主官个人能力的差异,显然是对现实的严重误读。

  总之,把中国的地区间竞争看成是根据增长率考核地方主官并进行提拔的 “逐顶式晋升锦标赛”,首先需要假定所有辖区的起点相似,还要假定所有地方主官的起点相似,只存在个人能力和作为的差异,甚至还要假定地方主官的业绩主要是其能力的表现,而不受到诸如政治网络、地方地理条件和经济发展基础等多种因素的影响,这显然和现实相去甚远。

  第四,即使假定GDP增长率确实是地方主官政治提拔的主要考核指标,地方官员一定有很强的激励扭曲这个指标,此时上级领导如何去判别这种扭曲的大小,并据此推断地方主官“谋发展”的眼光和“搞建设”的能力?

  众所周知,统计数据的扭曲在我国并不鲜见,甚至相当一段时期内根据各地增长率加权平均推算的整体增长率显著高于国家统计局公布的相应指标。“地方官员晋升锦标赛理论”提出,增长目标设定上的“层层加码”最终会放大地方官员的发展激励并提升经济的增长率。但是,此类增长目标的“层层加码”及各地加总超过全国增长率的情况可能更多反映了数据采集和统计上的扭曲。

  “地方官员晋升锦标赛理论”还要假定上级不知道这种数据扭曲的存在,或者至少有能力判别不同地区扭曲数据程度的大小。实际上,改革开放后的相当一段时期、甚至在计划经济年代,典型如“大跃进”时期,都存在着高报数据的情况,但这种情况之所以发生,恰恰是因为“出数字”的成本要低于实际达到目标的成本,而且并不是所有地方官员都有同等的激励和胆量造假。

  正是因为各级政府都明确知道甚至参与这种数字扭曲,上级领导怎么可能相信地方报告增长率的真实性,并以此作为政治提拔的主要依据?实际上,那些因为“出数字”而被提拔的干部,即使被提拔的表面理由是做出了政绩,但实际能被提拔绝不可能主要是因为“出数字”,毕竟“出数字”很容易被其他官员复制。官员被提拔除了要有“数字”,往往还有其他人难以复制的因素。

  因此,在实证研究中将官员提拔和地方经济的绝对或相对增长率进行回归,不仅存在计量分析很容易出现的“度量误差”问题,还有对其他因素没有充分控制的“遗漏变量”问题。即使发现了相对或绝对增长率与地方官员提拔之间存在统计的相关性,也根本不能当成因果关系,更不能作为“地方官员晋升锦标赛”存在的证据。

  第五,研究中国政治的学者早就注意到中国政治体系中个体官员在政治网络中的地位对其提拔所起的关键作用(Nathan,1973; Shih,2006)。即使我们假定政绩考核中经济增长率确实是地方主官提拔的首要决定因素,那些在更大政治网络中拥有更强关系的官员完全可能被派到更易出政绩的地方任职后再升职,或带着更多资源去特定地区任职,待取得政绩后再实现升职。因此,即使计量分析发现高增长和地方主官提拔概率的正相关,也不能推论说上级主要依据地方增长率做出提拔的决策。换句话说,如果无法有效处理集权体制中上级对下级官员的策略性布局,就不能推断地方主官的提拔基于其增长业绩,更不能推断转型期中国经济增长来自奖励高增长的“地方主官考核体制”。

  可以毫不夸张地说,就经济增长率这个非常内生的变量而言,基本上找不到任何好的外生冲击来帮助我们识别增长率和任何被解释变量之间的因果关系,把增长率作为关键自变量去解释官员提拔的回归,其结果基本没有任何可信度。

  第六,一个最根本的问题在于,我们是否非得借助“地方官员晋升锦标赛”来解释中国转型期的高增长。与此类理论相关的一些文献强调政治领导在经济发展中的重要作用,但却往往面临因果链难以建立的窘境。 实际上,对任何一个国家而言,尤其是对中国这样一个转型发展中大国,经济增长启动及持续的驱动力几乎肯定来自一些更根本的结构性效应,不太可能主要由领导人,特别是地方领导人及对这些领导人的考核体制决定。

  除上述“地方官员晋升锦标赛理论”的逻辑缺陷及诸多难以克服的实证困难,让我们再简单考察一下相关的实证证据。到目前为止,已经有越来越多的实证分析发现,至少在省级和市级,一旦采用达到符合要求的经验设定,地方官员提拔和标准化后的地方增长率之间都不存在相关关系,更不用说因果关系。即使部分研究发现了正相关关系,往往也是没有控制官员网络等其他影响因素的结果,更没有辨析地方官员的策略性布局及相应的资源配置对回归结果的影响。

  本文第四部分将考察驱动20世纪90年代中期以来中国转型第二阶段的高增长,尤其是引发中国特色工业化和城市化的两个主要结构性效应。在此基础上,我们还提供一个理解当前中国增长模式的系统性分析框架,有助于解释这一时期中国经济出现的各种丰富动态以及中国与主要“东亚发展型经济体”之间的异同。

  3.3 两个理论的合流和“制度决定论”的短中期适用性

  值得一提的是,“地方官员晋升锦标赛理论”意在替代解释中国转型第一阶段高增长的“中国式财政联邦主义理论”,后者认为从改革早期到上世纪90年代中期,中国经济的快速增长来自于当时的分权式“财政承包制”。由于在“财政承包制”下地方政府获得了财政收入的较高边际分成,因此这一时期出现了一个“保护市场的中国式财政联邦主义” (Oi,1992;Montinola et al.,1995)。

  较近年的一些研究开始对“财政承包制”的经济增长效应提出了如下的质疑:一方面,20世纪80年代中央政府在“财政承包制”下经常单方面调整财政承包合同,缺乏财政联邦主义理论要求的“有效承诺效应”(Cai and Treisman,2006; Tsai,2004; Tsui and Wang,2004);另一方面,这一时期地方政府都是在本地直接举办国有企业和乡镇企业,因此制造业投资缺乏流动性,区域间的招商引资竞争基本可以忽略不计,甚至从80年代后期到90年代早期,我国制造业产能从不足较快地转为过剩,还一度出现严重的地方保护主义。 只是到90年代中后期地方乡镇企业与国有企业大规模改制之后,全国制造业产品市场的一体化才逐步实现。因此,80年代并不存在激烈的区域间制造业竞争。

  1994年推动了财政集权的分税制后,一段时期内中国经济确实出现了增长率的快速下降,当时中央甚至提出了“保8”的增长目标。当然,此一阶段的增长率下滑不仅仅是因为分税制压制了地方发展的激励,同时还与那一时期中国经济的过度投资、产能过剩和之后的紧缩式宏观调控有关。只是到21世纪初中国更深地融入国际经济大循环并实现迅速的出口增长后,中国经济才逐步走入“黄金增长期”。

  换句话说,1994年的分税制改革,加上同时进行的金融集权化、国有银行商业化和之后强力的宏观紧缩,共同带来了地方公有制企业的大规模改制,还压制了90年代中后期的经济增长。虽然难以从实证上区分各因素对增长下滑的具体贡献,但断言分税制并没有显著压制地方发展的激励,而这又主要是由于地方官员有拉动本地增长的政治激励,实在缺乏扎实的逻辑基础和实证依据。

  一个值得注意的现象,是以上两个理论近年来出现了合流的趋势。比如,张晓波 (2006)和兰德里(Landry,2008)等提出“政治集权—经济分权”体制是中国转型发展的关键。现有文献中最具代表性的是许成钢教授(2011)提出的 “分权式威权制”,强调中国改革时期不仅在经济管理体制上保持了分权,而且还有一个以地方增长率作为地方主官考核、提拔为主要依据的政治集权体制。

  如是,两个流行的理论开始合流,不仅两组学者经常彼此正面引用,而且都毫不犹豫地将自己理论的适用范围扩展到整个改革时期:“经济体制持续分权理论”争辩说分税制后中国因“土地财政”仍然维持了经济分权,而 “地方官员晋升锦标赛理论”更暗示改革以来一直存在一个按增长率评估地方主官并作为主要晋升依据的考核体制。

  仔细考察,以上两个理论本质上都是某种意义上的“制度决定论”,似乎与 “制度决定发展”的主流经济学文献相当契合,这有助于解释两个理论的流行。以上两个理论还吸引了不少学者的跟随研究,出现了大量经济学、政治学乃至社会学研究将这些本身并不稳定、甚至根本不存在的“经济分权体制”和“地方主官考核体制”当成既定前提,然后再从多维度考察其引申含义。

  不妨仔细讨论一下“制度决定经济发展”这个主流经济学关于国家发展的理论。这个由诺思等人开启,近年来由阿西莫格鲁、罗宾逊等学者从理论、实证上进一步阐释的新制度经济学理论 提出,一个国家的制度,尤其是政治制度,而不是该国的地理、文化、或政策因素,最终决定国家能否实现长期的繁荣和发展。

  毫无疑问,“制度决定经济发展”的主流经济学理论意在探求经济发展的制度性基础。诺思、阿西莫格鲁、罗宾逊等人的开创性研究确实显著提升了经济学者对现实世界和历史发展的认知。但是,对这个理论必须有一个准确的理解。

  “制度决定经济发展”是指更为包容性的政治和经济制度安排,尤其是政治制度安排,有助于实现长期繁荣。但这个理论并没有否认,反而完全承认如下的可能性:当一些先发国家通过建立包容性的政治和经济制度首先实现了创新驱动的增长之后,欠发达国家完全可以利用其“后发优势”,在只学习先发国家技术和/或部分(市场)经济制度的情况下,取得短期乃至中期的经济增长,甚至完全可以突破“贫困陷阱”,进入中等收入水平。

  当然,要实现此类短中期的经济增长往往需要出现一定的内外冲击引发既有政治、经济的博弈格局的变化,并因此带来学习先进技术和(或)部分市场经济制度的激励,但这种增长本身不需要后发国家必须具备某种特定的政治和经济体制作为支撑。实际上,如果后发国家在学习过程中这些特定体制的安排自身都不稳定,或者本身就是发展过程中新出现的现象,那么将技术或部分制度学习带来的短、中期经济增长归因于特定的制度安排就很容易步入研究的误区。

  正是从这个意义上讲,考察特定国家、特定时期的具体政治与经济博弈到底受到哪些内外冲击而出现变化,这些变化如何为技术和制度学习创造特定的条件,以及这些特定条件如何约束了学习过程并带来怎样的发展后果,应该是更为明智的研究进路。

  比如,在研究中国经济转型第一阶段(70年代末期到90年代中期)的经济模式及其增长来源时,就应该按照这样的思路寻找一些更根本的结构性驱动因素,并进行有针对性的跨国比较。

  我们的研究指出(陶然和苏福兵, 2019),苏联特别丰富的自然资源禀赋,特别是石油、天然气的大规模开发,使得该国从20世纪60年代中期就日益展现出国际政治和军事领域的扩张意图,并进而推动了中美两国从1972年起基于各自战略利益的逐步接近。中美关系的缓和有效降低了中国的军事压力,也显著增加了苏联面对的军事和国际竞争整体压力。

  因此,1972年就成为中国转型发展的第一个关键历史节点。在这个节点上,中美关系的缓和对中苏之间原本差异有限的集权型计划体制带来了方向相反的冲击,两国的经济管理体制因此走上了分叉的道路:一方面,通过降低军事压力和开支,这个冲击有助于中国实现相对稳定的行政性分权,从而为70年代末期中国通过渐进市场化转型完成“从大炮向黄油”的战略目标转换创造了有利条件;另一方面,这个冲击逼迫苏联经济管理体制不得不进一步集权化,并造就了一个更强大的重工业和军工利益集团,于是苏联的经济体制进一步僵化。

  通过增加苏联的军事和战略压力,中美关系的缓和让苏联在国际军事和政治的激烈博弈中难以自拔,锁定了国内原可转用于消费品生产的大量资源,其结果是虽然80年代中期苏联领导层不仅希望,而且也非常努力地推动了与中国类似的经济改革,却因受制于强大的重工业和军工利益集团而根本无法启动渐进市场化转型并增加消费品生产。于是,苏联不得不启动政治改革,最后带来了90年代初政治经济体系的全面崩溃,并为其后效果不彰的“休克疗法”打开大门。

  与此相反,中国在1972年之后就通过中美关系的改善有效降低了自己的军事压力,从而可以逐步解除军工生产对重工装备与能源、原材料资源的过度占用。只有从以“军工最大化、重工业优先发展、压制居民消费”为特点的“斯大林式计划经济模式”中解脱出来,中国才有可能逐步转向推动“民生和消费最大化”的市场化体制。在计划经济时代,军工体系以及为军工服务的装备、能源、原材料产业主要由中央及其部委实施“条条式”集权管理,而农业与轻工消费品行业主要由地方政府进行分权的“块块化”管理。因此,1972年后中国就开始推动的行政性分权,以及1980年代实施的分权型“财政承包制”,都来自于中美关系缓和后中国战略目标“从军工到民生”的转换。

  综上,中国转型第一阶段的高速增长来自于上述战略目标转换后更有利于发挥我国丰富劳动力优势的消费品部门大发展。在这个过程中,中国不仅因“从大炮向黄油”实现了资源配置效率的改善,而且通过各种承包制给予了城乡劳动者一定的剩余索取权而有效提升了工作激励效率。这两类效率的改善前后相依且相互强化,中国就实现了90年代中期之前较为顺利的渐进市场化转型和较高的经济增长。正是从这个意义上讲,80年代建立起来的以“财政承包制”为特征的分权型财政体制更多是这个“从大炮向黄油”的战略转换带来的“条块关系”调整,而不能作为中国转型第一阶段快速增长的关键制度基础。

  要解释转型发展这样的重大现象,最重要的还是要“问对问题”,而不能根据现有文献的某个理论,哪怕是非常有影响的理论来提出研究问题。尤其是是研究中国这个当前只达到了中等收入经济体的转型发展,如果机械套用“制度决定论”提出研究问题,而且非要通过寻找那些本就内生于转型路径,并不稳定,甚至根本就不存在的特定制度安排来解释转型业绩,很容易陷入研究的误区。

  以上的分析表明,“经济体制持续分权理论”和“地方官员晋升锦标赛理论”误读了转型期中国政府间的政治和经济权力安排,更误读了中国整体的政治和经济体制。无论就理论逻辑而言,还是就实证证据来看,这两个理论都面临着难以克服的挑战,不仅无助于寻找驱动过去40年,尤其是过去25年中国特定增长模式形成和演化的关键原因,还无法解释这个增长模式下出现的丰富动态,包括收入差距扩大、环境污染加剧、城市建设用地结构失衡、房地产泡沫泛起、基础设施建设过度、地方债务飙升等典型事实。

  在90年代中期之后的中国转型发展第二阶段,中国地方政府推动经济增长的主要方式是超常规地建设进工业园区、新城区的基础设施。但以上两个理论却主要去解释经济增长率,这就使得它们难以有效阐释中央和地方政府各自推动经济增长的具体政策和实施路径:既不能解释各级政府为什么会使用特定的政策工具支持增长和出口,也无法解释为什么政府在对一些行业的企业提供政策支持的同时,又从其他领域抽取高额的税收和行政性垄断租金,更不能解释中央和地方行动如何引发了宏观杠杆率、收入和财富分配,社会和环境治理的相应结果。

  最后,研究中国增长模式如果局限于考察中国国内的情况,尤其是局限于研究地方政府的行为,而不是基于对类似发展阶段其他经济体的比较分析,同时还忽略中央政府及其政策行动的重要作用,很容易出现研究层级的误设,自然不能得到可靠的结论。

  四、理解中国增长模式的一个系统性分析框架

  如何理解20世纪90年代中期以来逐渐兴起的中国增长模式?为什么经过1994年和2002—2003年的两轮财政集权,地方政府“大干快上”工业开发区额新城区的激励反而逐步增强?如果不存在一个以GDP 增长率为主要依据并进行提拔的“地方主官考核体制”,地方政府发展的激励来自何方?哪些更根本的因素推动了过去25年中国经济的持续增长,还同时导致了地方财政收入比例的先降后升,并引发了“土地财政”“土地金融”的兴起?

  本节将首先考察对分税制效应的一种常见误读,然后描述伴随分税制出现的一些结构性变化,并给出驱动过去25五年中国经济增长及工业化和城市化的两个主要结构性效应。最后,在与“东亚发展型国家”模式比较的基础上,本节提供一个理解当前中国增长模式的系统性分析框架。

  4.1伴随分税制出现的结构性变化

  4.1.1对分税制效应的误读

  1994年的分税制将地方政府的一般公共预算收入比例从1993年的78% 迅速降低到1994年的44.3%,特别是中央一举分享了制造业增值税的75%,而增值税一个税种就占当时所有税收收入的45%。在这种情况下,为什么过去25年地方政府还会掀起一波又一波的工业开发区建设热潮?这个浪潮首先从中国的苏南地区启动,先逐步延伸到东部沿海的其他城市,2005年前后开始向我国中部地区扩散,2009年大规模宏观刺激后又进一步席卷广大的西部地区。

  实际上,建设工业开发区的成本相当之高。首先地方政府必须大规模征地,即使大部分城市的征地成本因政府强势而相对较低,但工业开发区的基础设施建设成本不仅很难降下来,而且还会随日益激烈的招商引资竞争不断上升。

  过去二十多年来,各地工业开发区的基础设施建设标准不断加码,已经从早期的“三通一平”到“五通一平”,又到后来的“七通一平”乃至“十通一平”,各地工业用地的单位成本持续攀升。

  我们近年在各地的调研表明,只有少数城市的工业用地出让金可以超过、或勉强打平地方为提供这些土地所需支付的征地补偿和基础设施建设成本。很多经济基础或区位条件较弱的城市都是净亏损供地。如果制造业缴纳增值税的地方分成很低,为什么地方政府还有这么强的招商引资动力?

  一个经常被提及的解释是,虽然分税制后地方财政分成的比例显著下降,但地方财政支出却相对刚性,甚至可能因“分税制”后省级政府继续向市、县下压支出责任有所增加,因此地方政府只能大搞“土地财政”来补齐收支缺口。

  但上述“财政压力论”难以通过一个基本的经济学检验,即在其他条件不变的情况下,如果地方(制造业)税收分成比例显著下降,地方政府发展制造业的积极性应该下降。毕竟,地方政府大建工业开发区必须支付相当高的征地补偿和基础设施成本,甚至还要支付因低价征地、环境污染、劳工保护不足等带来的诸多社会维稳成本,而且这些成本还会随更多区域加入竞争不断上升。如果这些成本增加过快,甚至超过收益的增幅,就会有效地约束地方政府发展制造业的冲动。

  当然,不能否认地方政府确实存在一定的财政支出刚性,但这种刚性不仅不是绝对的,更不是无条件的。比如,分税制后的相当一段时期内,一些地方的政府大力推进教育、医疗等公共服务领域的所谓市场化改革,但其本质是以市场化为名进行的甩包袱行动。因此,即使地方政府不得不“保基本运转”,也未必一定要通过“大干快上”工业开发区的方式补充财源。如果建设工业开发区的成本很高且收益难以有效覆盖成本,地方官员完全可以选择不作为,或至少是少作为。事实上,至少在2009年大规模的财政信贷刺激政策之前,一些区位条件和经济基础较弱地区的政府更倾向于选择通过“跑部钱进”来获得转移支付,而没有积极性去大建工业开发区。为什么分税制后的上世纪末和本世纪初反而观察到因财政集权受损最大的沿海地方政府却选择加入并强化招商引资的区域竞争,为什么2009年之后,全国各地都开始超常规地建设工业开发区和新城区?

  4.1.2伴随分税制发生的结构性变化

  要对 1994分税制后地方政府一波又一波的“大干快上”做出一个比既有理论更有力的解释,必须深入分析90年代中期以来地方政府面对的国际和国内竞争环境以及二三产业之间的互动关系,考察一些更根本的因素对地方政府成本和收益产生的重大影响。

  如前所述,地方政府大规模、有意识的“以地谋发展”首先是90年代后期从苏南地区开始的。那时,绝大多数城市的房地产市场还没有发育起来,住宅用地出让金可忽略不计。所以,当时苏南政府的招商引资主要还是考虑制造业的税收。虽然制造业增值税的大部分被中央分享,但招商引资仍可以给地方政府带来独享的制造业所得税收入。

  假定制造业的产出是Y,t是税率,α是地方分成的比例,如果分税制降低了地方的分成比例α,其他条件不变时地方在工业上“谋发展”的积极性肯定会下降。但如果没有出现这种情况,那么一定是其他条件发生了重大变化并导致地方政府的成本和收益衡量出现了变化。

  首先是税率t本身发生了变化。相比于分税制前对地方国有和乡镇企业征收的诸如产品税之类的综合税率,分税制后的增值税税率较高,但如果再加上分税制新引入的企业及个人所得税,制造业的综合税率就更高一些。在这种情况下,αt,即地方政府实际获得的有效税率下降并不多。

  但如果制造业的综合税率有所提高,那么其他条件不变时,更高税率应该对制造业产出Y带来负面影响,而且取决于原有税率在拉弗曲线上的位置,地方的总税收未必增加。

  但是,分税制后中国制造业的产出不仅迅速增加,甚至在2002年加入世界贸易组织后还成为很多中低端消费品生产的“世界工厂”,地方政府的增值税和所得税收入都实现了超常规的增长。

  基于以上观察,我们有理由做出如下的推断:一定还有一些影响制造业产出的其他条件同时发生了变化,并导致更高税率对制造业产出的压制不仅被抵消了,而且还有余。那么,分税制后还有哪些条件发生变化并带来了制造业产出的不降反升?

  下面两小节的分析将表明,这一阶段 “国际和国内双层逐底竞争” 和 “二三产业交互强化型溢出”两类结构性效应逐步浮出水面并形成共振,造就了中国以出口制造业和城市房地产业双轮驱动的增长引擎,同时引发了同一阶段中国工业化和城市化进程中日益重要的“土地财政”和“土地金融”现象。

  4.2 驱动中国增长的两个结构性效应

  4.2.1“国际和国内两层逐底式竞争”

  “国际和国内两层逐底式竞争”是指20世纪90年代中期因产能过剩、内需不足带来经济下滑时,中央和地方分别在国际竞争和国内区域间竞争中以政策逐底的方式压低制造业生产成本并提高中国出口产品国际竞争力的协同行动。

  1994年的人民币汇率贬值和出口退税构成了中央政府推动“国际逐底式竞争”的两个主要政策工具。1994年初美元兑换人民币的官方汇率从5.8元一次性贬值到8.7元,而且改变了之前只有部分出口商品享受退税的政策,转而实行基于增值税的全面出口退税制度,退税率平均超过10个百分点。

  上述人民币一次性贬值和全面出口退税政策不仅吸引了国际制造业开始大举投资中国,同时刺激了国内厂商大幅增加面向出口的制造业生产。 显然,1994年开始全面执行的出口退税政策是在分税制提高了法定制造业综合税率之后,中央政府再“开口子”对出口产品降低了实征的有效税率。换句话说,为了拉动出口和增长,中央政府放弃了分税制后其增值税分成的很大一部分。

  必须指出,出口退税主要对增值税的中央分成部分退税,地方则可根据自身财力和中央制定的年度退税额度自主决策,实际情况是大部分地方基本不对增值税的地方分成部分退税。因此,无论是人民币汇率贬值,还是出口退税,都有助于解释中国制造业及其出口最近20多年的高速增长,有助于我们理解分税制后地方政府依然存在的制造业发展激励。

  但是,只考察中央政府的“国际逐底式竞争”政策是远远不够的,还必须引入更多的结构性变化,即90年代后期逐步展开且日趋激烈的 “国内逐底式竞争”。

  20世纪末和21世纪初,当各地逐步完成公有制企业改制后,地方政府逐步通过压低工业用地价格、放松劳工和环境管制等非税工具展开了“国内逐底式竞争”。具体而言,除通过各类产业园区压低工业地价并大举供地之外,地方政府还有意放松了劳工保护和环境管制的政策力度,比如不少地方政府不严格执行员工超时工作和劳动场所安全保护的法律法规,还允许企业只为管理层和少数技术员工缴纳社保,对企业污染排放采取“睁一只眼闭一只眼”的态度。 此外,由于地方政府把主要精力放在招商引资和基础设施建设上,自然缺乏激励为大量农村流动人口及其随迁家庭成员提供与城市户口对应的公共服务,包括保障性住房和随迁子女在城市公立学校的平等就学和升学条件。

  与中央政府以汇率贬值(之后不随劳动生产率及外汇储备上升而及时升值)和出口退税为主要工具推动的“国际逐底式竞争”一起,地方政府推动的“国内逐底式竞争”使中国很快成为全球劳动密集型乃至部分污染密集型产业的“投资天堂”。由于压低工业地价、放松劳工和环保管制的成本主要由失地农民、农民工和全社会居民承担,地方政府就可以在不降低税率的情况下,通过非税工具向全社会转移成本,最终实现地方的税收最大化目标。

  当然,就地方政府而言,无论是大规模征地建设各类园区,还是应对因征地、劳工、环保问题带来的群体性事件,都需要一个强大的“利维坦式”地方官僚体系作为支撑,而后者恰恰是中国党政集权体制的强项。

  如果地方政府在制造业竞争中所获好处仅限于制造业的直接税收,我们将不会看到21世纪初到2008年之间东部和中部一波又一波的开发区建设浪潮,更不会看到2009年之后进一步席卷全国的开发区和新城区建设“大跃进”。为此,还需引入这一阶段出现的第二个不断强化的结构性效应,即 “二三产业交互强化型溢出”效应。

  4.2.2 二三产业交互强化型溢出

  在过去25年逐步成型的工业化和城市化模式中,地方招商引资的财政收益不仅包括制造业直接缴纳的增值税和所得税,更重要的是制造业带动本地服务业,尤其是房地产业产生的各类服务业税收和商住用地出让金收入。

  自1998年住房体制改革后,随着中国城市人均收入水平的提高,城市的住房和服务需求逐步上升。此一阶段城市政府在商住用地上采取的“招拍挂”模式开始成熟,第二产业对本地第三产业的拉动效应逐步放大。

  至少在2008年国际金融危机爆发之前,我国的大部分二线城市,以及几乎所有的三四五线城市,如果没有吸引到足够的制造业投资,包括住宅、商业、办公在内的城市第三产业很难形成足够的规模,自然谈不上为地方政府带来高额的商住用地出让金,以及服务业营业税、所得税、土地增值税,契税、土地使用税、耕地占用税、房产税等税收收入。

  正是这段时期,大部分二线及更低级别的城市,只要制造业招商引资成功了,就会出现一些中高收入群体对房地产业、商业、办公等第三产业服务的强劲需求,地方政府也因此获得了高额的税收及商住用地出让金,这就是制造业对本地服务业发展的“财政溢出效应”。尤其是在中国特有的城市商住用地垄断供应体制下,地方政府可以在土地上捕获二产对三产的全面“增值溢价”。

  二产对三产的“财政溢出效应”

  随21世纪初中国逐步融入制造业产品的国际市场,更多城市卷入了日益激烈的招商竞争。各城市扣除基础设施和征地补偿成本后的工业用地净价格不仅没有上升,甚至平均看还不断走低。与此相反,商住用地,尤其是住宅用地的价格不断走高,最后形成地方以商住用地出让盈利补贴工业用地亏损,且补贴水平不断增加的扭曲格局。

  随着从沿海到内地的一波又一波开发区建设浪潮,越来越多的城市主动或被动地卷入了招商引资的激烈竞争。当早期建设开发区的城市因第二产业带动第三产业并从商住用地的高价出让中获利时,后加入的地方才刚刚开始贷款建设工业开发区。从开发区招商引资到形成产能一般需要至少两到三年的时间,而只有制造业发展起来才能带动对本地第三产业服务的强劲需求。

  在这个区域间“逐底式竞争”格局下,大部分卷入竞争的城市一旦加入就“欲罢不能”。一个例子就是我国的长三角和珠三角自21世纪初展开的竞争。

  20世纪末和21世纪初,苏州、无锡、常州等苏南城市先后展开了大规模的工业开发区建设,甚至还利用包括低工业地价在内的各种优惠条件吸引珠三角的企业,给珠三角地方政府带来了巨大的压力。结果是珠三角的地方政府也不得不建立国有工业园区来留住企业。这一时期,珠三角地区“自下而上”的农村工业化和政府主导的“自上而下”的园区工业化在土地利用方面的冲突日益凸显(丛艳国和魏立华,2007)。

  一旦“国内逐底式竞争”启动,就会使一些原本就能实现快速增长、且增长红利在政府和百姓之间分配更倾向于后者的城市被迫卷入。我们的调研表明,近年来珠三角早期大量入市的集体经营性建设用地已有很多处于低效利用乃至闲置状态,其中一个最重要原因就是部分制造业企业向本地及其他城市举办的国有工业园转移,因为后者能补贴性供地甚至免费供地。

  但从发展绩效来看,珠三角原有利用集体土地发展工业的模式不仅带来了当地百姓的更高收入,而且平均而言地方债务也不像长三角的很多城市那么突出,甚至产业升级的效果还要更好。毕竟,那些靠“逐底式竞争”招来的制造业企业主要看重地方政府提供的优惠条件,而这类企业往往缺乏动力进行技术升级,发展的潜力本身就非常有限。

  比较我国的长三角和珠三角地区,行政能力特别强大的长三角地方政府往往有过度使用甚至滥用其行政能力的倾向,不仅强力压制社会对其行动的反制,而且往往过度推动开发区和新城区建设,有时甚至大规模负债搞建设。这恰恰是政府和社会力量差距太大,关系失衡后很容易出现的情况。

  与此相反,虽然珠三角地方政府在激烈的区域竞争下也有类似的发展冲动,但本地相对强大的社会力量,尤其是通过集体土地租金这个纽带团结起来的村民和村集体组织,可以在很大程度上反制地方政府,最后反而出现了更持续的经济增长和更公平的收入分配。

  从21世纪初开始,“国际和国内两层逐底式竞争”就已带来中国经常账户的较大顺差,人民币升值的压力逐步累积。当地方政府,尤其是新卷入招商竞争的城市政府还没有完成“政府贷款或垫资建设工业开发区—制造业形成投资—制造业产品出口—带动本地第三产业发展—获取相关税收和商住用地出让金—覆盖政府早期投入成本”的循环时,如果人民币汇率因贸易顺差加大开始升值,那么地方借贷后新建、扩建的开发区就难以实现出口增加,自然无法完成制造业对本地服务业的有效带动,无法捕获“二产对三产的财政溢出效应”,最后也就难以覆盖前期开发区建设的巨大投入。

  因此,地方政府有很强的激励反对人民币的市场化升值,而由于出口保证了高增长和高就业,中央同样缺乏积极性推动人民币汇率形成机制的市场化。在这一发展格局下,中央财政收入也实现了快速增加。相当一段时期内中央政府和国有银行的日子都非常好过,自然缺乏推动改革的积极性。

  正是因为“国内逐底式竞争”下的工业用地、劳工和环境成本过低,“国际逐底式竞争”带来了人民币低估且无法及时升值,中国贸易顺差持续加大,投机者开始向中国注入大量热钱。1995年中国的外汇储备只有736亿美元,到2000年就增加到1656亿美元,2004年又迅速增加到6099亿美元。2006年、2009年和2011年则分别突破1万亿、2万亿和3万亿美元,并于2014年6月达到接近4万亿美元的历史高点。

  在强制结汇的制度安排下,央行为对冲外汇储备超发了20多万亿元的人民币基础货币。在2002年到2008年这轮黄金增长期,中国年均GDP增长率略高于10%,但人民币基础货币增长率超过17%,其中的差距主要来自于汇率升值过慢导致的外汇累积和央行为此超发的人民币基础货币。

  相比于80年代中后期从地方政府及企业向人民银行地方分支机构,最后向央行传递的“信贷倒逼机制”及其引发的严重通胀(钟朋荣,1990),虽然21世纪以来人民币基础货币的过度投放大幅增加了流动性,却只带来了相对温和的通货膨胀。这恰恰是因为中国制造业的产能早已过剩,而大量流动性又有了之前没有的房地产和股市予以吸纳。相比于监管不严且较容易增加供给的股市,被地方垄断限供的商住用地和房地产市场自然成为过去20年中国经济吸纳过剩流动性的首选。

  可以观察到的一个现象,是从2002年开始一直持续到2008年,北上广深等一线城市,以及杭州等少数二线城市的住房价格就开始了快速的上涨。但在此一黄金增长期内,随着外汇储备的积累和人民币基础货币的超发,央行进行了一定的金融“逆向操作”防止流动性的过度泛滥。2010年,时任央行行长周小川提出了“池子理论”:即央行通过创造一个“蓄水池”把过剩的流通人民币蓄积起来,降低流动性过剩带来的问题(周小川,2010)。

  除提高利率这样的传统手段,央行主要通过提高存款准备金率直接抽走商业银行的可贷资金并以此限制总的贷款投放量。存款准备金率从2003年的7%一路提升到2012年的20%, 锁住了相当部分的流动性。建立这样一个资金“蓄水池”的结果,就是2009年之前中国只有一线城市和少数二线城市出现了房价的快速上涨,而大部分二线及更低级别的城市,只有当制造业招商引资成功了,房地产业才会相应地发展壮大,且房价上涨幅度远远低于同期一线城市的涨幅。以制造业非常发达的广东东莞为例,2008年前后商品房的价格每平米只有5000元左右,和现在动辄每平米3万以上的价格不可同日而语。至于那些还没有吸引到太多制造业、自身又缺乏煤炭等自然资源的城市,本地房地产业的规模一般而言就非常有限了。

  在出口增速最快的21世纪初到2008年之间,中国东部地区很多二线及更低级别城市,以及部分中部区位较为优越的城市,都先后建设了面积极为可观的各类工业开发园区。到2003年7月为止,全国各类开发区就已达到6866个,规划面积3.86万平方公里。经过中央政府的清理整顿,到2006年底我国的开发区被核减至1568个,规划面积也压缩到9949平方公里。但是,很多被核减掉的开发区只是摘掉了“开发区”名称而已,大多数转为所谓的“城镇工业功能区”或“城镇工业集中区”。通过“一区多园”的模式,地方政府有效回避了中央对开发区的清理整顿,而原有的诸多开发园区在数量和功能上几乎没有任何改变。

  在这一阶段,当工业园区实现了快速的制造业出口增长之后,城市政府就开始启动大规模的新城区建设并进行相应的商住用地出让。垄断性商住用地供应带来的高额土地出让金净收益一部分用于归还为建设工业开发区和新城区基础设施举借的贷款,一部分又进一步投入开发区扩建所需的增量土地征收和基础设施建设,从而在二产招商成功并带动了三产后再利用商住用地的盈利横向补贴工业用地的亏损。

  总之,本世纪以来中国地方政府的工业用地低价供地,以及制造业大规模发展所致的环境污染、劳工保护缺乏、社保缴费人员比例过低等现象,并不是分税制本身带来的结果,而是国内和国际经济环境变化、以及中央和地方对这些变化所做政策反应共同引发的结果,而且“国内逐底式竞争”的白热化强化了中国在“国际逐底式竞争”中的价格优势。在这一阶段,中国的国际贸易争议之所以还没有发展到白热化的地步,主要是因为西方国家处于经济周期的繁荣阶段。

  三产对二产的“反向金融溢出效应”

  为应对2008年的国际金融危机,中国政府过去10多年中多次推动了货币宽松政策,开启了主动货币超发和大规模信贷刺激的进程。 尤其是2009—2010年、2013年、2015—2017年、以及2020年新冠疫情后四次大规模的信贷投放,实际上是把2009年之前人民币超发后通过“蓄水池”锁住的那部分人民币再以降低准备金率等方式全面地释放出来,结果是房地产价格在各线城市都出现了大幅的轮番上涨。

  从2009年大规模信贷刺激开始,中国就出现了“经济下滑—加杠杆—杠杆上升过快—控制杠杆—经济下滑压力—再加杠杆”的“刺激、控制、再刺激”的循环往复。

  2009—2010年的大规模信贷刺激政策,加上中央对一线城市住宅地产的调控,让地产泡沫不仅从住宅地产向商业地产、养老地产、旅游地产等方向扩散,还从一二线城市向三四线城市扩散,从东部地区向中西部地区扩散。2009—2011年,各线城市房价都基本增加了100%—200%。

  2009年的第一轮刺激效应退潮带来经济增速下滑后,其后的两轮信贷刺激又在2013年9月和2016年6月引发了两次“地王潮”:2013年的“地王潮”得益于前期(2012年)两次降准和两次降息,而2016年的“地王潮”则对应着该年第一季度的天量信贷,且前期(2015年)央行已经进行四次降准和四次降息,2016—2017年间很多三四线城市的房地产市场出现了购销热潮。

  各线城市房价全面“泡沫化”的一个后果,是2008年国际金融危机后因宏观刺激引发的商住用地出让金激增又反过来刺激地方政府新建和扩建了更多、更大的工业园区。在这一阶段,一些原来制造业基础较差的城市开始新建大面积的工业开发区,然后再以更低的工业用地价格和配套优惠政策招商。

  至此,2008年前我国就已出现、但从经济角度看还算健康的“第二产业对第三产业的单向溢出”,到2008年后逐步演变成如下的格局:中央货币宽松带动了城市房地产业发展,高额的商住用地出让金又激励了欠发达地区(乃至所有地区)的城市政府借债,大规模推动开发区的基础设施建设,“第三产业对第二产业的反向金融溢出”效应开始凸显。

  2009年以来,中国的地方政府,包括内地很多原本制造业基础较弱的市县,以“土地财政”为基础,利用地方投融资平台进行“土地金融”的加杠杆操作,新建和扩建了更多数量、更大面积的工业开发区。在2009年—2013年的5年中,中国以工业用地为绝对主体的工矿仓储用地出让总计90.7万公顷,比2004—2008年的56万公顷还要高出了62%。

  在2009年之后的几轮大规模刺激政策下,很多省、市、县都在扩建和新建各类开发区。如贵州这样的西部欠发达省份,每个县都大规模地建设了工业开发区。截至2016年6月,我国已建立国家级新区18个,各类国家级经济技术开发区、高新区、综合保税区、边境经济合作区、出口加工区等约500个,其中高新技术产业开发区145个,其他各类园区(综合保税区、边境经济合作区、出口加工区,旅游度假区等)150多个;各类省级产业园区已达到1600多个,较大规模的市级产业园区l000多个,此外还有上万个各类县级与县级以下产业园区。除制造业为主导的各类产业园区外,以服务业为主的县级及县以上新城、新区数量也达到3500多个。

  到2009年,中国的制造业产能已全面过剩,出口又明显不可能再实现国际金融危机之前年均20%以上的超速增长,为什么地方政府还要大建工业开发区?

  首先是大规模信贷刺激下城市房地产量价同时飙升带来的地方政府“财政幻觉”。2009年后的多轮宏观刺激带来了各级城市房地产市场的全面“泡沫化”,很多地方商住用地出让金出现了大幅飙升,并给地方政府带来“财政幻觉”:未来本城市的商住用地价格会保持高水平,甚至还可能更高,这就为地方政府以商住用储备土地做抵押,大规模负债建设开发区、新城区创造了条件。

  其次是地方政府从国有金融机构贷款时普遍存在的“道德风险”。由于地方债务的主要债权人是以银行为主体的各类国有金融机构,既然中央现在鼓励地方通过借贷拉动投资和刺激内需,而负债推动工业开发区和新城区建设至少有助于改善本地产业增长和城市发展的环境,地方政府何乐而不为。即使未来出现债务偿还困难,只要银行是国有的,中央就一定会兜底救助。在这一背景下,地方债务余额在2009—2010年就翻倍达到10.7万亿元,在其后10年继续高歌猛进,显性和隐性债务累计超过60万亿元。

  总之,2009年之前的城市发展模式是地方政府先借债或垫资建设工业园区,低价出让工业用地吸引制造业,然后带动房地产业为主的第三产业发展,最后从第三产业取得财政收益并还债;但2009年之后,反而是房地产业先行,地方通过“土地金融”加杠杆建设开发区,再以更低价格出让工业土地,其结果是国内不同区域招商引资的“逐底式竞争”进一步强化。正是在这一阶段,中国和主要主要出口目的地的西方国家之间的贸易冲突开始加剧。

  4.3一个系统性分析框架

  4.3.1 中国模式和“东亚发展型国家”模式

  在过去25年中,逐步出现了一个与传统东亚发展型国家的发展模式有诸多相似性,但仍在几个关键维度存在显著差别的“中国增长模式”。

  在传统的“东亚发展型国家”模式下,集权政治的领导者秉持经济增长优先的目标,采取对资方友好的政策。在政策实践上,东亚发展型政府主要通过抑制劳工、压低(存贷款)利率、出口退税、研发补贴、对外企实施市场准入限制等政策工具为政府希望推动的行业发展创造条件,尤其是为出口导向的制造业成长提供便利。虽然这些政策措施有效地拉动了投资,但东亚发展型经济体的产业政策及配套的财政、金融、劳工政策同时压低了国内工资收入和储蓄利息收入,从而抑制了国内消费,与此同时,压低要素价格又刺激了投资并使得国内产能远远超过国内需求,于是政府不得不通过压制本币汇率和出口退税促进出口,通过向国际市场倾销产品来消化国内过剩产能。最近25年来,中国政府在经济发展中多多少少也推动了类似的政策措施。

图1.jpg

  但是,中国并不仅仅是日本、韩国发展模式的简单扩大版。即使和东亚发展型经济体的相应发展阶段对比, 20世纪90年代中期后中国经济对投资的依赖和对内需的抑制都更为严重。如图1所示,从1990年代后期开始,中国投资占GDP比例从不到40%迅速攀升到2008年接近50%的超高水平,不仅超过日本、韩国相应发展阶段30%~40%投资比例,更远远超过全世界20%~25%的平均投资率。 

  图2表明,中国的投资率最近10年来虽有所回落,但仍维持在40%以上的高位。与此相对应,从2000到2010年包括政府消费和居民消费在内的最终消费占比下降非常快,从60%以上跌落到50%左右,下跌超过10多个百分点。2010年后最终消费占比有所回升,但到2018年仍只有55%左右。

图23.jpg

 

  由于最终消费占比显著偏低,而其中政府消费占比基本稳定,所以中国居民消费占比要显著低于日本和韩国,更低于全世界的平均水平。如图3所示,虽然随着经济发展,日本居民消费占比20世纪70年代的50%左右逐步上升到本世纪的60%,但仍低于世界平均水平的65%。从70年代后期到80年代前期,中国和韩国的居民消费占比都降至世界平均水平之下,但韩国居民消费占比一直在50%上下,而中国居民消费占比却从1990年代初期的45%下降到2008年的36%,之后10年虽有所上升,到2018年达到46%左右。

  对中国这样一个内需本应占绝对主导的大国而言,如此低的居民消费占比显然是相当严重的失衡。为了消化过剩的国内生产能力,中国不得不通过人为压低人民币汇率和出口退税等方式刺激出口。图2表明,2006年到2007年中国净出口达到了GDP的9%—10%的超高水平,只是近年来出现了显著下降。1980年中国出口才占到GDP比重的10%,但到2006年该指标达到历史最高的39%。2008年国际金融危机之后有所下降,但 2019年和2020年仍维持在17%的高位。

  二战后的 “东亚发展型经济体”,包括日本、韩国,新加坡和我国台湾地区,都大约花了30年的时间成功地从低收入经济体顺利达到中等收入,并最终迈入发达经济体行列,还实现了发展过程中较平等的收入分配和顺畅的产业升级。

  与此相比,虽然过去25年中国取得了与日韩快速成长期相当的增长率,但在收入和财富分配、环境和劳工保护、城乡土地利用、农民工市民化、农业和农村发展等方面的表现却明显落后。如果90年代中后期的中国,特别是沿海地区在劳动力、土地资源禀赋、产业基础等方面的初始条件和这些“东亚发展型经济体”的起步期相似,甚至有些方面还要更好,为什么会出现这些发展绩效上的明显差距?

  4.3.2 中国增长模式的一个基本分析框架

  图4给出了一个思考当前中国增长模式及其绩效的基本框架,它有助于我们理解中国的发展绩效以及中国与“东亚发展型经济体”之间的差距。

  总体来看,除第4.2小节提出的“国际和国内两层逐底式竞争”之外,我国现有增长模式中还大致存在着三个领域的行政性垄断,即能源、原材料行业(石油石化、煤炭、电力、矿业和冶金)和非金融高端服务业(邮电通信、民航铁路等)的上游国企(资源性和)行政性垄断,以国有银行为主体的金融业行政性垄断,以及地方政府对城市商住用地的行政性垄断。

  其中,国有企业在能源、原材料和非金融高端服务业上游的行政性垄断和民企在消费品制造业下游部门的市场化竞争分别来自于1990年代中后期公有制企业改革进程中推动的“抓大”和“放小”政策, 而地方政府在商住用地的行政性垄断来自于上世纪末之后的“国际、国内两层逐底式竞争”和“二、三产业交互强化型溢出”两个效应共振驱动的、以“土地财政”和国有银行加持的“土地金融”。

  因篇幅所限,仅以第4.2节提出的“二产对三产的财政溢出效应”简要说明这个增长模式的运行机制。第4.2节指出,至少在2008年国际金融危机爆发之前,在我国大部分二线及以下各级城市,只有制造业招商引资成功了,才会出现对住宅和商业服务业的规模化需求,而其中规模化商品房销售更是地方政府取得高额土地出让金净收益的基础。

  但这些城市购买商品房的主力人群并不是数量巨大的外来农民工和城市低收入群体,而是以下四类人为主的城市中高收入群体:第一是民营制造业企业的管理层和中高级技术人员;第二是国有企业为主体的金融业高收入员工;第三是国有企业为主体的能源、原材料上游部门和非金融高端服务业的高收入员工;最后是地方财政供养的公务员和事业单位人员。后三类人群的中高收入显然来自其所就业的国有企业和公共部门的行政垄断地位。

  图4.jpg

  以上的理论分析框架有助于我们理解过去25年中国工业化、城市化乃至整体增长模式的运行机制及其在宏观杠杆率、收入分配、社会和环境治理等多方面的含义。它不仅可以解释当前增长模式下为什么会出现压低利率的金融抑制,还可以解释国有银行为什么经常会对不同贷款主体收取差别化利率,即对上游国有企业和地方投融资平台给予优惠信贷,而对下游制造业民营企业限制贷款并要求更高的利率;它可以解释地方政府为什么对工业用地和商住用地采取迥异的出让策略,即以“招拍挂”方式垄断、限量、高价供应商住用地,却以协议方式放量、低价供应工业用地,并导致城市土地利用结构的严重扭曲、城市房价的过快上涨、工业园区和新城区“大跃进”、工业用地价格过低且利用非常不集约等现象。

  这个理论框架可以解释为什么随着更多城市加入制造业的“逐底式竞争”,商住用地和工业用地之间的价格差会持续不断地扩大;为什么在面临高资金成本、高能源、原材料价格和相当高税率的情况下,中国的民营制造业企业仍可利用“国际和国内双层逐底式竞争”有效降低生产成本并为中国带来超过20年的高速增长;为什么在上游国企、金融行业和城市商住用地“三领域行政性垄断”及“国际和国内双层逐底式竞争”的共同作用下,中国的收入差距会在一段时期内迅速扩大,而以住房资产为主的社会财富差距更会持续放大;为什么中国这样一个大国,投资占比如此之高而居民消费占比如此之低;为什么中国经济会特别依赖于出口,并很容易引发国际贸易纠纷。

  这个框架还有助于我们理解如下的情况:地方政府不仅过于工具性地利用土地实现超常规的财政增长和基础设施建设,而且过于工具性地利用“人”作为廉价劳动力来发展产业和建设城市,却严重忽视城市化中应该作为发展目的本身的“人”,尤其是数以亿计的农村流动人口及其随迁家庭成员。

  如果在这个分析框架中进一步纳入2009年后“三产对二产的反向金融溢出效应”,还有助于理解2008年国际金融危机后为什么地方政府会从“土地财政”全面走向加杠杆的“土地金融”,并不断建设更多、更大的工业园区和新城区;为什么会出现城市房价的全面泡沫化并引发日益严重的地方政府、国有企业、房地产企业及家庭的四部门债务风险。

  综上,可以将中国当前的增长模式总结为:在一个党政集权的经济管理体制下,形成了民营企业在下游制造业行业的“一类市场化竞争”,中央和地方政府卷入的国际、国内 “两层逐底式竞争”,以及国企在上游部门,国有银行在金融行业,地方政府在商住用地出让上的“三领域行政性垄断”。其中,中央和地方政府展开的国际和国内“两层逐底式竞争”非常有力地支持了 “一类市场化竞争”中民营企业的快速成长和出口,并最终为中央、地方政府取得税收收入,为上游国企、国有银行和地方政府通过“三领域行政性垄断”抽取高额租金创造了条件。

  这里不妨进一步考察城市政府对土地要素的控制。在这个具有中国特色的“地方发展主义”路径下,各城市都在商住用地上构建了本地具有高度垄断性的 “局域性卖方市场”,而工业用地却因“国内逐底式竞争”出现了“全国性买方市场”。如前文所述,正是这个工业用地的“买方市场”,和地方的劳工、环保政策及中央的汇率、出口退税政策一起,共同带来了中国制造业的大发展和出口的超常规增长,外汇储备的迅速累积,人民币的超发并最终导致了城市房地产价格的全面泡沫化。

  我国城市工业用地占城市存量用地的20%左右,远远超过全世界10%的平均水平。与此对应,我国城市住宅等第三产业和环境绿化等用地比重明显较低,尤其是居住用地只占城市存量土地的30%,远低于全世界40%-50%的平均水平。值得一提的是,工业用地占比高于30%的城市多集中于东部地区,很多大城市和特大城市尤甚,而工业用地占比低于15%的城市多集中在西部地区。 比如,上海和苏州的工业用地面积占比分别达到了25.77%和31.79%。与此对应,很多人口流入地大城市、特大城市的居住用地占比极低,北京为30%,上海为22%,深圳只有16%,而东京、纽约、首尔、伦敦等国际大都市住宅用地占比在40%—60%之间。

  至此,中国不同地区、不同级别的城市普遍出现了工业用地效率极其低下的局面,而主要人口流入地城市的住宅用地供应却严重不足。 现有发展模式下的地方政府策略性供地并最大化财政收入的行动是带来这个局面的关键所在。

  正是从这个角度来看,我国城市出现的房地产泡沫来自于货币超发带来的投机性需求和地方政府商住用地出让上的行政性垄断,但与中央对建设用地指标的区域配置和管控无关。这是因为从城市存量土地的规模来看,即使是沿海地区的人口流入地主要城市,城市现有的建设用地规模都完全足以支撑比现在多得多的住宅用地供应,也完全可以为本地居民和外来人口创造好得多的居住条件。但是,地方政府每年的供地中平均只有30%用于居住用途,而这个比例的居住用地出让量恰恰是垄断体制下地方最大化土地出让金净收益的供应量,通过增加发达地区的用地指标,而不是推动打破城市政府对商住用地垄断的土地市场化改革,根本无助于缓解这些城市的房价泡沫。

  整体来看,与 “东亚发展型经济体”一样,中国当前的经济增长模式表现出金融和劳工抑制、投资主导、内需不足和出口导向等特点。但典型的“东亚发展型经济体”大致用了30年就实现了现代化,而且在发展过程中基本没有出现大范围的环境污染、收入和财富差距的持续扩大、人口不完全城市化和城乡土地利用结构的严重扭曲,根本原因还是在于这些经济体没有出现以上“三领域行政性垄断”的全面叠加。在这些“东亚发展型经济体”的发展中,确实存在着政府对金融行业的严格管制和对战略产业私营财阀的资金支持与市场保护(比如日本和韩国),甚至我国台湾地区还直接垄断金融系统并通过公营企业直接紧密控制了上游战略产业。 但这些“东亚发展型经济体”都没有像中国这样通过上游国企、银行和地方政府全面实施“三领域行政性垄断”,因此在其发展过程中就无需在国内和国际卷入过于激烈的“双层逐底式竞争”。从每个细分的领域来看,中国和“东亚发展经济体”之间存在的是“量”而非“质”的差别,但一旦这类“量”的差别在多个领域叠加起来并且形成共振,就可能导致长期发展绩效上“质”的不同。

  五、以全面、平衡的分权型市场化改革应对整体性挑战

  本文指出,中国并不存在一个以GDP增长率为主考核并提拔地方主官的“地方官员考核体制”,而现有的干部考核体制对地方主官行为塑造发挥的作用非常有限。这就意味着通过改革干部考核体制去扭转地方行为的思路不会有什么效果。从中国改革的历史经验来看,抑制地方投资冲动主要还是依靠中央部委对地方政府进行强力的权力制衡。实际上,上世纪80年代和90年代多次的“去杠杆”基本上都是依靠中央政府的集权性管制来实现的。

  本文还提出,中国的财政体制和经济管理体制从转型第一阶段的相对分权走向了转型第二阶段的日益集权。经过40年的转型发展,中国初步建构了一个相对稳定的集权型、半市场化的经济体制,但这个体制却对我国经济、社会、环境的可持续发展提出了整体性的挑战。

  仍然以土地管理领域为例,中国过去20多年的城市化伴随着土地指标管理的日益集权化和建设用地供应的日益地方垄断化。结果是地价的日益非市场化,工业用地价格过低、商住用地价格过高,地方政府“土地依赖症”愈发严重。同理,在货币政策宽松的前提下,地方政府可以通过大量举债来加大基建规模,结果是不仅市场力量很难对地方政府形成制约,反而市场本身会被地方政府的发展导向扭曲。

  因此,要改变目前地方政府过度建设倾向并推动其逐步走向服务型政府,首先要逐步消除地方政府利用土地、资金等关键生产要素来直接干预市场的能力。这就意味着必须通过改革让市场和社会力量对地方政府形成一定制约。地方政府控制生产要素配置的能力越弱,外部市场和社会力量的发育程度越高,地方政府的工作目标就越接近服务型政府的要求。

  实现以上目标不仅需要中央通过“去杠杆”硬化地方政府的预算约束,还需要推动市场化改革切实降低地方政府对基层和市场的资源汲取。只有通过一个更市场化的分权体制推动地方政府的职能转换,才能发挥基层政府的积极性和市场机制的约束力。

  比如,在城市住宅用地供应领域,虽然打破地方垄断是正确的方向,但明确这个方向并不意味着就可以顺利解决问题。目前,中国地方财政高度依赖住宅用地的出让金,而主要人口流入地城市房价已达到非常高的水平。如果打破垄断的力度太大,比如推动集体建设用地直接进入城市住宅用地市场,不仅地方财政马上就会遭遇重大的冲击,城市房地产泡沫大概率还会迅速地破裂。因此,即使改革方向对了,改革突破口也找到了,仍然需要设计巧妙的政策组合来把握政策的力度。

  一种可能的解决方案,就是允许地方政府通过土地征收、储备、出让的传统方式继续提供部分住宅用地,但同时要求人口流入地政府必须通过现有城市存量用地的挖潜提供一定比例的新增住宅用地。而在通过存量转化渠道供应的住宅用地中,地方政府必须让渡出一定比例的住宅用地出让金返还给存量低效用地的业主,但在返还上参照如下的“区片综合地价”补偿:即在一个相对较大的低效建设用地片区内,政府依规划将其中某个比例(如30%—40%)的工业用地转化为居住用地,同时把特定比例(如40%—60%)的住宅用地出让金和剩余升级工业用地的所有出让金加权平均计算出统一的补偿标准返还给所有业主。这就相当于以较高标准的补偿收回了片区内所有的城市国有和集体存量低效建设用地,少部分改为居住用地,剩余大部分升级为新兴产业用地。

  上述城市住宅用地供应的创新模式充分考虑了地方财政对住宅用地出让金的高度依赖,通过上级政府施加的一个合理要求引导地方政府对城市存量低效用地进行再开发。以部分“工业改居住”新增资源补贴“传统工业用地改新型产业用地”,实际上是用更高补偿来调动城市存量低效用地业主向市场供地的积极性,相当于在城市住宅用地市场上增加了供地方。

  我们的研究表明, 上述“增量供地和存量挖潜并重”的住宅用地供应模式可以被理解为一种“双轨制”改革。它能在不过度冲击“土地财政”收入的情况下,渐进而实质性地打破地方政府对住宅用地的垄断,有效增加城市住宅用地和住房供应,拉动经济增长并逐步缓解城市的房价泡沫,实现产城的有机融合。

  之所以要推动如上的“双轨”供应住宅用地政策,是因为中国改革的历史表明,“双轨制”是完成渐进市场化转型的有益经验。它可以在转型过程中充分发挥且不断壮大市场机制的作用,而不是以简单的行政集权和宏观紧缩降低杠杆,最后反而破坏了市场机制。

  再以打破国有企业行政性垄断为例。改革必须创造有利于打破垄断的环境条件和适度压力:一方面,必须在能源、原材料、重化工等周期性行业全力推动国企的有效去产能和降杠杆,而不是通过所谓的“供给侧改革”把民营企业从这些行业淘汰出去;另一方面,在一些产能仍因进入管制有所不足、增长潜力尚未充分发挥的上游制造业和高端非金融服务业部门,包括电力、电信、交通运输及教育、医疗等行业,要尽快动手打破行政性垄断,实现国有企业之间、国有企业与民营企业,公立机构与民营机构之间的市场化竞争。

  历史经验表明,打破国有部门行政性垄断的关键是以对外开放加速对内开放,以技术进步降低行业准入限制。当前,全球正在兴起一轮以互联网、信息技术、生物医药、新能源、新材料等为支撑的新技术革命浪潮。如果中国可以创造性地利用过去曾成功实施的 “双轨制”思路设计相应领域的改革方案,推动新技术在能源、原材料、电信,航空运输等垄断行业、乃至医疗和教育等多领域的应用,就可以逐步引入和扩大市场轨,并最终实现渐进式并轨。

  总之,未来中国要实现高质量发展,首先要通过国企、金融、住宅用地供应体制的市场化改革逐步打破“三领域行政性垄断”,才能有效降低民营企业的生产成本和城市低收入人口的生活和居住成本。与此同时,切实推动人民币汇率形成机制的市场化改革,推动提高征地成本和集约利用存量低效用地的城乡土地改革,加快“农民工市民化”的户籍改革和保护劳工、环境的社会与生态治理体制改革,才能最终跳出“国际和国内两层逐底式竞争”,以一个全面、平衡的良性市场经济体制实现以国内循环为主的“国内、国际双循环”。

  由于既有的增长模式已经造就了一个相当强大、且有自我强化倾向的利益格局,中国完成全面转型的难度相当之大。即使既有利益格局中的各参与方,比如为招商引资而进行“逐底式”竞争的地方政府,都已看到了这个博弈本身的不可持续性,但任何一方都缺乏积极性,更没有足够的力量来跳出困局。

  在这种情况下,只有从中央层面推动全面、平衡的市场化改革才能有效应对转型发展的整体性挑战。但在设计深化改革的方案时,既要确保改革的方向正确,又要选准改革的突破口,更要精确把握政策的力度:改革方向错了会满盘皆输,而突破口选不准将难以实现前后改革和不同领域政策之间的协力,政策力度不足难以扭转局面,力度过大又可能反受其害。

  从经济已全面泡沫化的起点开始推动改革,中国政府不得不面对宏观经济管理的严峻挑战。如果不能在稳定宏观杠杆率的同时推动有助于拉动实体经济增长的结构性改革,而只是持续放水,那么即使仍有一定的货币和财政政策空间,也不过是让泡沫化的经济再多支撑一段时间。如果本轮经济转型还像1990年代中期那样以经济、财政、行政全面集权的方式“去杠杆”,不仅很容易因破坏市场机制而难以完成改革,还可能直接刺破经济的泡沫。

  上述严峻挑战有助于我们理解当前中国出现的如下困境:在体制改革因目标和策略难以达成共识,改革部门化和碎片化,相关利益集团不断施加阻力,结构改革难以突破的情况下,政府为应对经济下行所做的政策反应更多是被动、甚至主动放水,多次“微刺激”累积成“中刺激”、“大刺激”,“去杠杆”反而变成了“加杠杆”,而一旦因为“加杠杆”导致泡沫进一步吹大,政府又开始采用各种行政性集权措施控制杠杆并破坏了市场运行。结果是中国经济出现了刺激、控制、再刺激的循环,国民经济的杠杆率不断上升,主要人口流入地城市房价越调越高,政策左右为难,进退失据。

  目前,我国地方政府显性和隐性债务存量已超过60万亿元。考虑到地方政府土地出让金净收益不会超过25%,土地市场不好的年份可能只有10%-15%,不少债务很高的欠发达地区土地出让金净收益甚至更低,地方债务确实可能给未来几年的中国经济带来重大金融风险。在这种情况下,中央政府进一步通过货币宽松政策化债,甚至通过集中部分发达地区土地出让金收入来解决问题都不是没有可能性。

  有不少论者指出,未来应该考虑逐步为地方政府引入对城市居民住宅物业征收的房地产税来逐步淡出现有的土地财政。这显然不是一个好主意,且不说全世界推动房地产税的国家都有地方自治作为制度基础,一些国家还因引入房地产税导致政府下台,在中国城市房价全面泡沫化的情况下贸然引入房地产税,征收的成本将会非常之高。即使只对第二套或以上住房引入房地产税,也会对楼市和房价产生重大的负面影响,结果很可能是房地产税还没有收上来,地方政府的土地出让金就已经大幅下降。因此,即使从中央层面完成立法,也不会有任何地方政府会愚蠢在本地实施。

  我们认为,要突破中国经济的现有困境,光靠过去那种行政、财政和经济集权的政策难以奏效。除了当前经济的泡沫化要比以往更为严重外,本轮稳定乃至降低经济“杠杆率”还面临央企尾大不掉、财政集权带来支出刚性过大,既有中央集权对产业升级约束更大等过去不曾出现的严重挑战。 未来要实现高质量发展,必须着力于推动向市场和地方的合理放权。 与此同时,在地方政府和市场之间,还要通过市场化改革降低地方政府利用土地、资金要素控制直接干预增长的能力,进一步强化社会的力量去反制政府可能的“乱为”。

  考虑到当前地方政府的债务过高,除了以“双轨制”渐进打破地方政府对土地的垄断和国有企业的行政性垄断之外,对一些实在无法偿还债务的地方政府,未来可能不得不推动一次大规模的债务重组,中央、省级政府也不得不与银行、市县级政府一起承担部分损失。为此,可以考虑采取出让部分中央和省属国有企业股权给银行甚至是民营企业的方式,将地方债务化解和打破国有企业行政性垄断结合起来,在全面化解金融风险的同时实现“国退民进”,最终拉动实体部门竞争,并为实现健康的中长期增长创造条件。

  中国的转型能否成功,不仅会影响二十一世纪的世界政治和经济格局,还会直接决定中国以怎样的方式在全球立足,更将深刻塑造14亿人当前的生存状态和对未来可能抱有的期望。毋庸讳言,未来的挑战非常严峻,要实现经济、社会和国家治理的顺利转型,不仅需要良好的国际环境配合,更需要强大的政治智慧和经济智慧。

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