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警惕!一些官员搞“政绩式改革”,滥竽充数、劳民伤财!

作者:综合

来源:瞭望智库

来源日期:2019年04月12日

本站发布:2019年04月12日

点击率:405次


随着GDP在干部考核中的重要性下降,许多官员将获得政绩的希望寄托在了政策创新上。推动一项改革,承担一项改革的试点任务成为官员展现个人执政能力,进而得以升迁的一条路径。

警惕!一些官员搞“政绩式改革”,滥竽充数、劳民伤财!

在晋升激励下,“政绩式改革”出现了。这种以制造“政绩”为目标的改革,偏离了 “谋实事、求实效”的要求,“包装”的成分多,实质的内容少,几乎无法释放改革的红利,却耗费了大量行政资源,加重了基层负担。

文 | 郑嘉璐 南风窗记者

本文转载自微信公众号“南风窗”(ID:SouthReviews),原文首发于2019年3月19日,标题为《警惕“政绩式改革”》,不代表瞭望智库观点。

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改革试点是“金字招牌”

近些年,改革试点、示范称号成为了许多地区的对外窗口和金字招牌。不少地方政府明确提出要争取上级改革试点,比如安徽安庆召开了“争取国家改革试点工作推进会”;辽宁盘锦下发“对上争取试点示范工作的实施意见”;山东淄博则要求全市各级各部门坚持“一月一对接”,及时掌握上级全面深化改革的新政策、新动态、新试点、新要求,努力争取上级在试点布局、政策、资金和项目上的支持。

先部分试点、后全面推广的“渐进式改革”显然能降低试错成本。由不同地区分头承担改革试点任务,探索出几种相对可行的改革方案后,再由上级政府筛选和推广,这样一来,经过实践检验的改革就靠谱多了。

警惕!一些官员搞“政绩式改革”,滥竽充数、劳民伤财!

近些年,中国已经通过“试点—筛选—推广”的模式推动了多项改革。比如上海市最早探索的自贸试验区改革,已经形成了成熟经验,推广至全国另外11个自贸区。

试点的优势还在于资源的集中。基层的行政资源非常有限,当上级密集布置多项任务时,基层政府限于自身精力,只能有选择性地重点完成其中几项,其他任务则在不出事的前提下应付了事。可一旦该地区成为某项改革的试点,改革内容往往会列入当地党委的中心工作,人力、财政、领导重视程度等都有保障,改革实验的效率更高。

以佛山禅城区的“一门式”政务服务改革为例,佛山是“信息惠民国家试点城市”之一,禅城区委书记将这项大数据领域的改革列为工作重点,亲自抓,改革的阻力就少了许多。

近些年,中国已经通过“试点—筛选—推广”的模式推动了多项改革。比如上海市最早探索的自贸试验区改革,已经形成了成熟经验,推广至全国另外11个自贸区;再比如北京、山西、浙江最早开展的国家监察体制改革试点,也已经在全国各地推开。

警惕!一些官员搞“政绩式改革”,滥竽充数、劳民伤财!

作风扎实才能赢得群众的信任。图为2019年2月20日,贵州省石阡县脱贫攻坚工作队队员和邻居们一起帮助贫困户搬出深山。摄影 / 杨文斌

国家支持改革试点,其实是鼓励基层开展政策创新,通过向下赋权来“改变现状”。但实际上,政策创新的途径不只有争取改革试点一条。中央党校(国家行政学院)教师张克告诉记者,基层政府的政策创新可分为“设计—试点模式”“请示—授权模式”和“自主—吸纳模式”三种。

前两种模式分别由上级政府和基层政府设计改革方案,但都需要通过上级的审批授权,往往适用于力度大、难度高的改革;而“自主—吸纳模式”是指下级在权限范围内自行探索行之有效的经验做法,通过各种渠道被上级机关发现并总结升华,在更大范围推广。由于第三类改革不需要上级审批,改革的风险也相对可控,许多县乡一级的政策创新都采取了这种方式。

不管是哪种模式,一项政策创新一旦被列为试点,往往意味着当地在这个领域走在了前列。负责推动改革的官员会利用上级在政策、资金方面的支持,将试点打造成亮点,既可以为当地百姓带来好处,又能创造政绩。这也解释了为什么地方政府那么重视上级授予的改革试点、示范称号。

中央多次强调,部署改革试点要目的明确,做到可复制可推广,不要引导到发帽子、争政策、要资金、搞项目的方向上。这是因为,一旦改革只是官员获取政绩、寻求提拔的工具,改革往往就会走样。

警惕!一些官员搞“政绩式改革”,滥竽充数、劳民伤财!

一项政策创新一旦被列为试点,往往意味着当地在这个领域走在了前列。将试点打造成亮点,既可以为当地百姓带来好处,又能创造政绩。

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政绩“指挥棒”

在晋升激励之下,政策创新已逐渐成为官员获取政绩的法宝。为了调动基层改革的积极性,上级政府在设计年终考核、评比时往往会包括“政策创新”这一项,还会对表现突出的单位和个人予以表彰。

一位在县委办公室工作的干部回忆,该县一项改革曾得到了省领导的批示,并在全省范围内推广,结果不仅主导这项改革的部门在当年的考核中获得加分,该部门的负责人还被县里评为“先进个人”。加分和表彰只是回报的一部分,更重要的是获得上级部门的认可,哪怕是给领导留下一个能干的好印象,都利于官员未来的提拔。

鼓励改革当然是对的,但效果怎么样呢?制度设计的初衷是选拔出最善于改革的官员:基层干部可以通过推进改革,展现个人的执政能力,从而在科层体系内得到升迁。但在实践中往往事与愿违,晋升通道是许多官员行为的指挥棒,既然推动改革、赢得政绩能加速提拔,有些干部就会想尽一切办法,“为了改革而改革”,甚至把一些普通政策强行“包装”成改革,就为博取政绩。这种情况下,各地出现了许多“政绩式改革”“口号式创新”。

所谓“政绩式改革”很好理解,这类政策创新的目的是展现官员政绩,换得领导欣赏,所以不管改革的实质如何,都得加以精心“包装”,要“搞出名堂来”“闹出动静来”,还要尽量获得上级领导的批示。如果这项改革最终得以推广,更是再好不过了。

在实际工作中,这表现为提口号、造材料和邀请媒体宣传。一位街道干部坦言,同样是做工作,提出一个响亮的口号比闷头做事有用多了。他举了一个例子,市里推动社区网格化管理时,一个街道提出了“格中有我”的说法,得到了市领导的肯定,迅速在全市推广。但这位干部认为,其实每个街道的做法大同小异,这个街道只是提出了一个便于宣传的口号,便迅速成为了先进典型。

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部署改革试点要目的明确,做到可复制可推广。

当然,总结改革经验、方便上级推广是必要的,用凝练、响亮的话语概括改革也无可厚非。关键在于,口号背后是不是有实质内容,改革经验是不是真的值得推广。“格中有我”概括的虽然是常规工作,有强行“创新”之嫌,但毕竟不是一句空话;更值得警惕的是,许多改革并没有实效,纯粹是为了迎合上级的“虚假包装”。

必须指出,一些改革措施是好的,关键在于执行要实事求是,不图虚名重在实效。现在全国各地重视营商环境的打造,许多地方推出了“千名干部进企业”活动,这是支持企业发展的好事。一位县级领导告诉记者,他们县组织部也开展了“千名干部进企业”活动,要求各级干部走访企业、为企业服务,受到上级领导的认可,成为先进典型。

但在这位县领导看来,县里的执行是“雷声大,雨点小”。大多数党政干部并不懂企业经营,定期去企业“指导工作”,不仅提不出有价值的建议,还会耗费企业主的时间、精力。至于企业生产经营中遇到的困难,只要税务、工商等主管部门把本职工作做好,尽量为企业提供服务,不要干扰其正常经营就好了。既然如此,为什么非要折腾县里的干部呢?很简单,不这样做就体现不出亮点,也就不能制造政绩了。

然而,“包装”一项改革会耗费大量的行政资源。首先要挖空心思搜寻响亮的提法,接着整理材料,总结做法经验,还要请媒体宣传报道,形成影响力后向上级主管部门汇报和寻求认可,一旦拿到上级的批示或肯定,还要召开经验总结会来进一步造势,再请媒体宣传一轮。基层干部常常抱怨“白加黑”“五加二”的工作强度,但实际上,许多时间都花在了造材料等无谓的事务上,真正用于干实事的时间却大大减少。

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创新“锦标赛”

还有一个现象值得关注,同一项改革却拥有好多个不同的名字。比如说浙江省最早开始探索的“最多跑一次改革”,这项政务服务改革为企业和百姓提供了便利,是很有价值的政策创新。但这项改革在推广至全国后却多了几种叫法,比如有的叫“不见面审批”,有的叫“只跑一次”,有的叫“马上办、网上办、一次办”,有的叫“一门式一网式”,有的叫“一次办好”。

这些名字指的都是一回事,即使各地的情况有差异,但改革的关键之处都差不多,为什么不全都叫“最多跑一次”呢?

这体现出,地方官员中间正进行着一场“创新锦标赛”。有的官员存在一种心态:谁的创新项目多,谁的改革得到了推广,谁就在这场竞赛中拔得头筹,有更大的晋升希望;反之,只是向竞争对手学习,而不改头换面一下,不仅体现不出自己的工作能力,还认可了对方改革的合理性,是“涨了别人的威风”。

这种不健康的心态催生出许多重复性的改革。举例来说,同样是为社区提供居民服务,干的工作也一样,但有的街道起名叫“365工作法”,有的叫“蜂巢工作法”,有的叫“跑腿代办站”。每一项所谓创新都需要造材料、搞宣传,造成了资源的很大浪费。

按道理讲,下级政府的重复性改革应该得到上级的及时制止,以节约行政资源。但现实情况是,即便是重复性的改革尝试,有的上级政府也会默许,甚至鼓励,两者实际上达成了一种“共谋”。以县乡两级为例,县级政府有动力鼓励各乡镇开展创新,乡镇开展的改革越多,县领导越有择优选择作为政绩的空间。重复“包装”不仅不会惹麻烦,反倒体现为该县在这一改革领域的“多点开花”。

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一些改革措施是好的,关键在于执行要实事求是,不图虚名重在实效。

锦标赛机制不仅出现在同级竞争对手之间,还体现为继任官员不愿延续前任的政策创新。许多地方都存在“新官不理旧事”的情况,新书记上任后,一定要提出新的工作纲领,以此区别前任,否则真出了成绩也不好算在自己头上。也因为这样,在“一把手”交接后,有的地市甚至要集中清理街上前任书记的工作口号,换上新的。用基层干部的话说,两任书记“爱修路的只修路,爱修桥的只修桥”,政策失去了延续性,到最后,桥和路都没有修好。

地方官员的政绩竞争由来已久,只是锦标赛的项目发生了许多变化。分税制前,地方政府为了充实税基,会采取地区保护主义,设置贸易壁垒,保护域内的国企、乡企;后来,竞争体现为招商引资和建设开发区,以此拉升GDP数据和财政收入;随着GDP指标被淡化,财政数据造假的难度越来越大,政策创新成为彰显政绩的最佳途径。

结果是,那些敢于改革、具备真才实学的官员的确通过政策创新崭露头角,获得提拔;但那些滥竽充数、通过“包装”改革参与竞争的官员却没有被筛掉,甚至也得以晋升。而那些“政绩式改革”“口号式创新”往往只是精心“包装”的空壳子,耗费了大量的行政资源,加重了基层负担,劳民伤财。

在基层资源紧张,地方财政捉襟见肘的今天,更要优化政策创新的评价机制和官员的政绩考核标准,让“政绩式改革”少一点,让因地制宜、大胆闯、大胆试的改革多一点。

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