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约翰·艾肯贝里:自由世界秩序正在崩溃,但我们不应绝望

作者:约翰·艾肯贝里

来源:外交杂志

来源日期:2020年06月29日

本站发布:2020年06月29日

点击率:66次


    当未来的历史学家想要指出标志着自由世界秩序终结的时间点时,他们可能会想到2020年的春天。面临着二战后最严重的公共卫生威胁和经济灾难的美国及其盟国,甚至无法就这些危机达成最基本的共识。然而,新冠大流行在全球所造成的混乱只是暴露并加速了多年来已经在发生的事情:在公共卫生、贸易、人权和环境等议题上,各国政府似乎对合作的价值失去了信心。自1930年代以来,全世界第一次处在如此缺乏合作的氛围之中。

  自由世界秩序正在崩溃,因为以美国为首的主要支撑者已经放弃了它。美国总统特朗普在2016年宣布:“我们(美国)将不再坚持全球化的价值观。”特朗普政府的宣言破坏了美国苦心经营了75年的领导地位。美国外交政策机构中的其他人也都改变策略以进入新的时代:一个大国竞争的时代。美国正在与中国、俄罗斯和其他敌对大国就全球统治地位作斗争。人们认为,这个撕裂的世界给多边主义与国际合作提供的空间非常狭小。相反,美国的大战略将被国际关系理论家所谓的“(国际)无政府状态问题”来定义:霸权斗争、权力过渡、安全困境、势力范围和保守的民族主义。

  但是,这种不可取的未来并非不可避免。美国可能不再是世界上唯一的超级大国,但它的影响力从未单纯建立在国家实力上。美国的影响力还取决于它能否为他人提供一套共同的、互利的思维方式和国际体制框架。如果美国不假思索地放弃这一角色,它将变得越来越弱小和无关紧要。重返大国竞争的基调将进一步摧毁各国政府共同用来解决问题的所剩无几的全球机构。自由民主政体之间将进一步分裂,从而丧失塑造全球规则和规范的能力。长此以往,未来的世界将对开放、法治、人权和自由民主制等西方价值不那么友好。

  在短期内,新型冠状病毒(以及由此产生的经济和社会破坏)将加速全球秩序的分裂和崩溃,世界也会有更多的民族主义、大国竞争和战略脱钩出现。但是,这次大流行也为美国提供了一个机会,可以改变方向,选择不同的道路:最后再努力一次,重拾已有两个世纪历史的国际自由主义事业,建立一个由自由民主国家联盟主导的开放、多边的国际秩序。

  如今的领导人应该以美国总统富兰克林·罗斯福为榜样。世界经济的崩溃以及法西斯主义和极权主义在1930年代的迅速蔓延表明,现代社会的命运是相互联系的,并且所有国家都容易受到“传染病”的威胁,罗斯福当年的命名如今看来似乎有一种发人深省的“先见之明”。罗斯福和他的同时代人得出的结论是:美国不能继续其孤立主义,它必须在全球领导建立国际机构和伙伴关系的“基础设施”。

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2019年在美国纽约召开的联合国大会

  他们继续建立的自由秩序不仅是自由民主的胜利,还是一次通过务实合作解决高度相互依存所带来的全球性危险的尝试。国际主义不是一个打破国家边界和使世界全球化的过程,而是为了在经济和安全的相互依存关系日趋复杂的时代更好地追求国家繁荣。今天的自由民主国家,在美国的领导下,仍然可以扭转局势。

  现代化的问题

  中美之间的竞争将困扰整个世界数十年,“(国际)无政府状态”的问题也无法根除。但是对于美国及其盟友而言,更大的挑战在于所谓的“现代化的问题”:由科学、技术和工业化的力量所发动的深刻的全球性变革,或者如社会学家厄内斯特•盖尔纳(Ernest Gellner)所形容的,变革的力量就像“潮汐”,将不同的现代社会卷入日益复杂和相互联系的世界体系。对比要面对的新兴的、相互关联且大量的跨国危险而言,美国及其伙伴受到的来自敌对国家的威胁要少得多。气候变化、全球流行性疾病、金融危机、失败国家、核扩散所产生的影响远远超出任何一个(敌对)国家。更不用说(生活、生产的)自动化、全球供应链的变化和即将到来的人工智能革命对资本主义社会的影响,乃至于其他目前尚无法想象的困难。

  新冠病毒是这些跨国危险的典型:它不尊重边界,国家也不能在战争中躲藏或打败它。面临全球疫情,所有国家都不安全。无论如何,美国和世界其他国家都要一起应对这次大流行。

  过去的美国领导人认识到,现代化导致的全球问题需要国际级的解决方案,所以他们着手建立了由联盟和多边机构组成的全球网络。但是对于许多人来说,这些努力的结果——自由主义国际秩序,一直是失败的。对于某些人来说,该秩序与曾导致金融危机和日益加剧的经济不平等的新自由主义政策联系在一起。对于其他国家,它引起了灾难性的军事干预和无休止的战争。人们普遍认为,中国将作为“负责任的利益相关者”融入美国主导的自由秩序的设想也失败了。难怪自由主义的愿景已经失去吸引力。

  自由主义国际主义者需要承认这些错误和失败。在自由主义国际秩序的主导下,美国干预得太多,监管得太少,而交付的成果也比它所承诺的要少。但是该秩序的批评者能提供什么(其他选项)呢?尽管存在缺点,但目前尚无其他组织方法能与自由国际主义在建立有效合作的世界秩序以鼓励开明地追求国家利益相提并论。

  具有讽刺意味的是,批评家的抱怨只有在一个包含民族自决、个人权利、经济安全和法治的体系中才有意义,而这些价值恰恰是自由国际主义体系的基石。虽然当前的体系可能尚未全面实现这些原则,但是缺陷和失败是所有政治体系都难以避免的。战后自由主义秩序的独特之处在于它具有自我纠正的能力。甚至是一个有严重缺陷的自由主义制度也提供了使其更接近其创始理想的途径。

  无论自由主义秩序的缺点有多么严重,都无法掩盖他的成就。在过去的七十年中,它创造了比世界历史上任何其他秩序都要多的繁荣——体现在经济增长和收入增长的趋势上。它为在欧洲和其他苦苦挣扎的工业社会提供了一个框架,使得它们有机会将自身转变为现代民主社会。日本和德国融入了一个共同的安全共同体,并逐渐形成了独特的民族身份,并成为和平的大国。西欧化解了旧的仇恨,发起了一个宏伟的联合计划。欧洲在非洲和亚洲的殖民统治在很大程度上结束了。日本、欧洲和北美之间的七国集团(G7)合作体系促进了增长,并处理了一系列贸易纠纷和金融危机。从1980年代开始,东亚、拉丁美洲和东欧的国家开放了其政治和经济体系,并加入了更广泛的自由主义秩序。在最终以和平方式结束了冷战后,美国作为世界强国获得了最大的成功,全球各国都希望增强而不是减弱美国的领导属性。这不是一个过时、无用的世界秩序。

  为了重新激发国际自由主义秩序的活力,其支持者应回到其核心目标:创造一个使自由民主国家可以合作以谋取共同利益、管理共同的脆弱性并保护其生活方式的环境。在这个体系中,规则和制度促进了国家之间的合作。管理得当的贸易将使各方受益。自由民主国家特别有加强合作的动力,这不仅是因为它们的共同价值观增强了互相的信任,而且还因为它们在高度相互依存的系统中作为开放社会的地位,使它们更容易受到跨国威胁的伤害。在防范相互依存的危险的同时获得相互依赖的好处,需要他们采取集体行动。

  罗斯福革命

  这种自由国际主义的传统通常可以追溯到美国总统伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson),但是自由主义思想的伟大革命实际上是在1930年代罗斯福领导下发生的。威尔逊相信现代化会自然导向自由民主,这种观点在几十年后也引导一些自由主义者预言“历史的终结”。相反,罗斯福和他的同僚看到了一个受到暴力、邪恶和专制主义威胁的世界。现代化的力量并不倾向于自由民主主义;科学、技术和现代工业可以被不分善恶地平等利用。对于罗斯福来说,建立自由主义秩序的目的不是为了传播民主的理想,而是为了挽救民主生活——作为一座抵御可能发生的全球灾难的堡垒。他的自由主义是艰难时期的自由主义。正是这一愿景最直接地代表了今天。

  罗斯福的核心思路是使自由民主世界在各国国内拥有更坚实的基础。这种愿景里的国际秩序不仅更有可能建立和平,还可以赋能系统中的政府为其公民提供更好的生活。早在1941年8月,美国还没有参加第二次世界大战时,罗斯福和英国首相温斯顿·丘吉尔就在《大西洋宪章》中阐明了这一愿景,并写道,如果美国和其他民主国家战胜了纳粹威胁,那么新的国际秩序将确保“改善劳工标准、促进经济发展并完善社会保障”。用当时一位报道此事的芝加哥记者的话来说,美国国内的新政将导致“世界新政”的产生。

  罗斯福的愿景基于这样一种认识:相互依存会产生新的弱点。金融危机、贸易保护主义、军备竞赛和战争都可能像传染病一样蔓延。罗斯福在1944年举行的布雷顿森林会议上的一封信中写道:“经济疾病是有高度传染性的。因此,每个国家的经济健康是其邻国和远方所有邻国都应关注的问题。”为了管理这种相互依存关系,罗斯福和他的同伴设想了永久性的多边治理机构。

  这个想法并不新鲜:自19世纪以来,自由国际主义者一直提倡举行更多和平会议、设置国际仲裁委员会以及后来的国际联盟。但是罗斯福的议程更加雄心勃勃。国际协议、国际机构和代理机构将成为新秩序的核心。航空、金融农业、公共卫生等一个又一个问题的多边机构将为国际合作提供框架。

  另一个创新是重新定义安全性概念。在美国,大萧条和新政引出了“社会安全(保障)”的概念,“国家安全”的概念经过第二次世界大战的暴力和破坏也有所变化。他们反映了有关国家在确保人民健康、福利和安全方面的作用的新观念。罗斯福在1938年的一次炉边谈话中对美国人说:“你们和我都认为安全是我们的最大需要。因此,我决心尽一切力量帮助我们实现这种需要。”社会安全保障意味着建立社会保障制度。国家安全意味着塑造外部环境:提前计划、与其他国家协调政策以及建立联盟。从现在开始,各国政府将需要做更多的工作来实现国内社会安定和国家安全的双重目标。

  罗斯福的国际主义的独特性还在于,它将主要自由民主国家之间的安全合作体系联系在一起。第一次世界大战后的凡尔登体系的瓦解使大西洋两岸的国际主义者相信,自由资本主义民主国家需要团结起来,建立防御共同体。自由社会和安全伙伴关系是同一种意识形态的两个方面。实际上,在美国总统哈里·杜鲁门(Harry Truman)和他的继任者据此理念展开行动之前,罗斯福时代的国际主义者已经曾设想将一群志同道合的国家与美国一起建立一个——用罗斯福的话说就是——“民主的武器库”。随着冷战的开始,美国及其他民主国家结成同盟,以抗衡苏联的威胁。美国率先形成了由国际机构、伙伴关系、追随国和地区性秩序组成的世界,并将自己置于一切的中心。

  过去三十年失败的教训

  面对当今世界秩序的崩溃,美国和其他自由民主国家必须收回并更新罗斯福的遗产。首先,这意味着要学习有关过去三十年自由国际秩序失败的正确教训。具有讽刺意味的是,正是美国领导的秩序的成功播下了当前危机的种子。随着苏联解体,自由主义的最后一个明确的候选意识形态消失了。随着自由主义秩序从两极体系的一半发展成为真正的全球秩序,它开始分裂,其中的部分原因是它不再像俱乐部那样(有凝聚力)。

  确实,当今的自由国际秩序看起来更像是一个庞大的购物中心:各国可以随意进入其中并选择他们想加入的国际机构和条约。安全合作、经济合作和政治合作的门槛也大大降低,参与国无需承担一系列责任、义务和承认共同价值,就可以获得利益。这些情况使中俄得以在机会主义的、随机应变的基础上进入自由主义体系合作。

  为了防止上述行为,美国和其他自由民主国家需要重新组织自己,成为一个更加团结和有效率的联盟。下任美国总统应召集世界自由民主政体的集会,本着《大西洋宪章》的精神,这些国家应发表自己的联合声明,概述加强自由民主和改革全球治理机构的广泛原则。美国可以与七国集团(G7)加强伙伴合作,扩大该小组的活动和成员,增加澳大利亚和韩国等国家。它甚至可以将G7变成D10,即为世界十大民主国家的委员会式平台(俱乐部),指导多边主义的回归并重建保护自由主义原则的全球秩序。组织的领导人可以从为重组交易系统制定一套通用规则和规范开始。他们还可以为重新启动全球气候变化合作制定议程,并为下一次病毒大流行做好准备等。

  这个民主国家的俱乐部将与更大的多边组织共存,其唯一的准入条件是成为一个主权国家,无论是民主国家还是独裁国家。这种包容性的方法是有其优点的,因为在国际关系的许多领域(如军备控制、环境监管、全球公共物品管理以及与流行性疾病的斗争),国家政体并不十分相关。但是在安全、人权和政治经济领域,当今的自由民主国家拥有与非自由国家不同的利益和价值观。在这些方面,一个由共同价值观所团结、通过伙伴关系所捆绑的旨在改善治理水平的民主政体俱乐部可以重拾自由国际主义的愿景。

  这项努力的关键要素是使国际合作与国内福祉重新联系起来。简而言之,“自由国际主义”不应只是“全球化”的代名词。全球化旨在减少(贸易等各方面的)壁垒并整合经济和社会。相反,自由国际主义是关于管理相互依存的世界。各国曾经重视自由国际主义秩序,因为它的规则既控制了自由市场的破坏性影响,又能利用自由市场带来的效率提升。

  为了给政府提供稳定其经济所需的空间和工具,自由国际主义秩序的设计者和各个机构都试图使自由贸易、自由市场资本主义与(国内的)社会保护和经济安全相协调。结果就是学者约翰·鲁吉(John Ruggie)所说的“嵌入式自由主义”的妥协:与1930年代的经济民族主义不同,(二战后的)新体系本质上是多边的;与19世纪的(高度)自由贸易设计不同,如果有必要,它将赋予参与者一定的回旋余地来稳定其国民经济。但是到1990年代末,由于(高度全球化的)无国界的贸易和投资超过了国家的社会保护体系,这种“嵌入式自由主义”妥协已经开始破裂,该秩序从此被广泛视为全球资本主义和金融交易的平台。

  为了抵制这种看法,任何新的自由国际项目不但要重新兑现允许各国从贸易中获利的承诺,而且也要包括对国内社会福利的承诺。只有在发展红利被广泛分享的情况下,经济开放才能在自由民主国家中持续。在不引发新时代保护主义的情况下,自由民主制需要在多边主义和不歧视的自由主义规范下共同努力,以管理开放和封闭。经济学家丹尼·罗德里克(Dani Rodrik)写道:“民主国家有权保护其社会安排,同时,当这种权利与全球经济的要求相抵触时,后者就应该让位。”如果自由民主国家要确保这一国内社会保护权不引发破坏性的贸易战,则应集体共商其确切施行标准。

  “振作起来”

  如果美国放弃旨在拯救自由秩序的尝试而将其大战略完全转向大国竞争,那将是一个严重的错误。美国将丧失其独特的思想和领导能力。它将变成跟中国和俄罗斯一样的国家:又一个在国际无政府状态下运作的又一个强大的国家,仅此而已。但是在地理、历史、制度和信念方面,美国与所有其他大国都不一样。与亚洲和欧洲国家不同,它拥有两片使其远离其他大国的海洋。在20世纪,它是几个大国中唯一一个阐明了开放的、后帝国主义的世界体系的愿景。通过颁布多边规则和规范,它比任何其他国家都能更合法地扩大自身权力和国家利益。为什么要放弃这种制度和地位?

  根本没有其他大国(崛起中、衰落中或处于两种状态之间)可以围绕开放、基于规则的多边合作的愿景振兴世界。中国将会变得强大,但它将“使世界远离民主价值观和法治”。就美国而言,即使在能力更强的几十年前,美国也需要其他自由国家的伙伴关系。现在,随着敌对国家的强大发展,华盛顿比以往任何时候都更需要这些伙伴关系。如果它继续脱离世界,或者仅仅作为一个“普通的/典型的”大国参与其中,那么自由秩序的最后遗迹就会消失。

  因此,美国需要带头去重拾自由国际主义体系的核心价值:建立国际机构和规则以应对社会内部、国家之间以及现代化的剧烈变革,从而保护各个民主社会。正是在全球危机的时刻,关于世界秩序的新辩论开始了,新的可能性出现了。现在是这样的时刻,自由民主国家应该恢复自信,为未来做准备。正如特洛伊勇士埃涅阿斯(Aeneas)在沉船时对的同伴说的那样:“振作起来,更好的时光在前方。”

  作者系美国普林斯顿大学政治与国际关系学教授

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