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缅甸局势

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程东金:躲在缅甸政变背后的实际操控者, 到底是谁?

作者:程东金

来源:文化纵横

来源日期:2021年02月02日

本站发布:2021年02月02日

点击率:97次


       【导读】据报道,近日缅甸领导人昂山素季、总统温敏以及执政党的其他高级官员在清晨的一次突袭中被军方“带走”扣押。此前,军方因质疑缅甸大选舞弊,曾威胁“采取行动”,不排除发动政变的选项。缅甸局势为何突然生变,其背后的深层根源是什么?

  本文指出,自2015年昂山派胜选以来,其民主化的改革诉求与军队权力的冲突将新政府演变为“双头政治”,若干代表少数族群的地方性势力又加剧了政治转型的复杂性。在缅甸历史上,相较文人政府在国家主权和领土完整受到威胁时的应对无力,军队作为一个更有力的权力集团,逐渐成为事实上的政治主导力量,在近40年的缅甸民主化转型中,始终扮演着至关重要的角色。而昂山派最大的弱点是缺乏执政经验,且严重依赖于中产阶级以及知识分子这一小型的社会群体。在缅甸社会,他们是受过西方化现代教育的少数优越者,这无疑最有效地将其与大多数民众隔绝开,尽管在反军人执政的共同战斗中他们站在一起。而从历史上看,来自中产阶级的进步主义改革者大多没有能力构筑一个整合严密的政治结构,昂山派不会是这一规律的例外。

  本文摘编自作者“缅甸的政治转型”和“缅甸的新游戏”两篇文章,原文均刊登于《文化纵横》,特此编发,供诸君思考。

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  缅甸政治转型:谁是关键角色?

  时间先拉回到6年前。2015年,缅甸议会选举结束,昂山素季领导的全国民主同盟不出所料地赢得了绝大多数席位。然而,更趋复杂的政治博弈才刚刚开始。大选结束后缅甸内比都、仰光和曼德勒先后出现游行示威活动,更有军方自曝舞弊丑闻。尽管昂山派与军队组建的新政府不断磨合,但它仍未按期待实现民主化转型,反而演变为一个“双头政治”,昂山派和军队将各自代表一个权力中心。

  在看待近年来缅甸政治演变时,一种流行的意见是将昂山派和军队分别划入民主派和保守派阵营。在这种视野中,选举后的缅甸似乎陷入不可化解的僵局中。这种刻板的两分模式忽略了缅甸新政治游戏的实质,也简单化了军队的角色。显然,强势的军队自上而下地推动了这一波政治转型,并试图将民主化控制在事先划定的红线之内。

  长期以来,缅甸除了军队外,基本没有发展出另外一套统治工具,军队与国家几乎融为一体。和许多战后新兴独立国家一样,缅甸在建国之初也实行了多党制,不久后即陷入治理危机,在无休止的混乱之后,军队介入政治也就成为了应时之举。在这一点上,缅甸的军人政权并不特殊,例外只在于,军队集团并没有像韩国或者印尼的同行们那样,致力于国家的现代化经济建设。长期以来,缅甸军队似乎更专注于维护自己的垄断地位。

  自2011年改革以来,缅甸的军队和政府已经在制度上正式分离(在职能和人事上仍存在着一些交叉和重叠)。理论上缅甸已经不是一个军人执政的国家,以政府、军方、执政党、议会等为主体的新权力架构已经成型。新政府兼具军人影响力和民选性两个特点:一方面,军人在长期执政过程中已经形成强大利益的网络,其退出政治舞台将是一个渐进过程;另一方面,民选也赋予新领导层以更大的外部合法性,有利于其争取西方国家的承认,平衡其地缘政治压力。

  可以说,虽然民主化改革在一定程度上削弱了军队地位,但军队仍然是缅甸最有权力的政治角色。军队的底线是宪法框架下的特殊地位,例如在议会中的四分之一军队保留席位、对立法的实质否决权、独立的军事预算以及不受文官政府监督的独立性。没有军队的合作,任何一个政党或政治力量均无法有效地行使权威,这一点也成为各派政治力量的共识。至于军队退出政治、回归职业本色,则是一个更加长期的过程,将最终取决于届时国家与社会关系的性质。

  40年缅甸政治史:为何不断反复?

  崩溃论和维持论是比较政治学者解释民主化转型的主流模式。但这两种模式似乎都无法适用于缅甸。其一,在任何意义上,转型时的缅甸军人政权都没有显出崩溃迹象,事实上,它的统治日趋稳固,并且保持着二战以后军人执政的最长记录。其二,政权维持一说在转型初期颇有市场,但随着2010年大选后登盛新政府陆续推出一系列“公开化”改革(例如开放党禁、报禁),这一理论也无法自圆其说。就此,伦敦大学玛丽女王学院的李琼斯(Lee Jones)在《解读缅甸的政治转型》(Explaining Myanmar's Regime Transition)一文中,提出了一种新解说。

  他认为,只有从军队这一关键制度和角色入手,才能理解缅甸的政治发展逻辑。而理解军队角色的关键,又在于缅甸自独立以来所面临的“国家性”问题。简言之,战后缅甸政治发展的基本线索是,国家主权和领土完整时刻受到边境少数民族叛乱和分离主义的威胁,发育不良的文人政府无力应对这一紧迫的国家存亡危机,军队作为一个更有力的政治机构随即掌舵,成为国家的捍卫者和治理者。在此期间,军队很自然地形成了一套特殊的自我认知观念,认为只有自己才是国家统一和完整的捍卫者,而文人政党和官僚则易于腐败,缅甸政权内充斥着罔顾国家整体利益的派系争斗。柏拉图曾在自己的《理想国》中设想过一个护卫者阶级,在现实中的缅甸,这一职责就历史性地落在了军队身上。

  最近一个阶段的缅甸政治史起始自1988年奈温政权的瓦解。当年,奈温政权在民众抗议浪潮中濒临崩溃,以苏貌和丹瑞为首的新一代军队将领接管了权力,组建“法律和秩序恢复委员会”,制止了政权的全面瓦解。在危急时刻,为安抚高度政治化的反对派力量,军政府声称无意维持政权,许诺在大选后随即移交权力。但随着局势趋于稳定,军政府开始意识到仓促移交权力的风险,转而寻求对宪制的重新安排,以从根本上消除政治和分离主义冲突,并捍卫军队的特殊利益。

  1989年,军政府宣布1990年的选举将是一次制宪选举,旨在制定一部新宪法,其后,它将再举行组建政府的议会选举。在次年的大选中,昂山素季领导的民盟取得绝对多数席位。但它并不接受军队的逻辑,要求军政府立即移交权力,但遭到拒绝。此时,民盟选择了对抗,其发言人建议举行纽伦堡式的审判,清算军人政府的历史罪行,并自行召集新议会——这意味着组建平行政府。军政府被逼到了墙角,它的本能反应是镇压,缅甸由此陷入长达20多年的政治僵局。

  在接下来的几年,军政府又进行了一次政权移交的不成功尝试。1992年,它召集全国制宪大会,试图与各派政治力量达成和解。此前与政府达成停火协议的多支少数民族武装参加了这次大会,反对派民盟也有保留地参加了。但对于军队所坚持的宪法应纳入限制少数民族力量、强化中央政府的若干基本原则,反对派再一次加以抵制。民盟干脆于1995年退出大会,几个少数民族武装也撕毁停火协议,内战重新爆发。至此,军政府只得在1996年放弃了制宪大会计划,并于次年改组为“国家和平与发展委员会”。1990年代的两次政权移交均告失败,表面上的原因在于,以民盟为首的反对派不愿接受妥协,深层的原因则在于,军队所致力的国家建设的基础依旧薄弱。

  第三次政权移交的尝试开启于2003年。军政府宣布了分步走的民主路线图,又一次召集制宪大会。民盟为了抗议自己的领袖被软禁,对此加以抵制,但参与的少数民族派别相较前两次则更广泛。2004年,军队集团内部发生了一次严重内讧,前军事情报局局长、现任总理纽钦被清洗。纽钦享有自由派的开明声誉,外界一般认为是他主导了这一波转型。然而,在纽钦出局之后,路线图仍然按照原计划推进,这显示军队领导层对于转型所持的基本共识。2008年,新起草的宪法经全民公投通过。这部宪法符合军队的心意,护卫者阶级所设想的特殊地位以及缅甸国家完整性和中央权威的精神均被写入其中,享有制度上的保证,但它也为反对派利用选举控制政权开启了真正的机会窗口,前提是他们尊重军队设定的若干底线。

  2010年的选举之后,新产生的登盛政府接管了大部分权力,军队则退出日常政治,但保留了涉及国家安全和领土完整的“高级政治”领域。在长达半个世纪的军人统治之后,军队领导层决意从制度上实现军队和国家的正式分离,或者说顺应时代的大潮流,换一种方式影响政治。只要护卫者阶级所捍卫的国家完整和主权不受到侵害,它乐于看到文人冲到前台去处理实际政务。一些乐观的评论就认为,从2010年后的诸多发展来看,军队试图移交政权的动机是真实的,只要这一转型过程是平稳的、大体可控制的。

  然而,转型过程决不可能像科学实验那样可控。在军队的政治计算里,2015年11月的选举结果可能就是最坏的情形之一。民盟获得压倒性胜利,军队所支持的巩发党在非军队保留席位的选举中一败涂地,很可能无法继续作为一个议会反对党而存在(在最好的情形下,巩发党原本可以像柬埔寨洪森政权所控制的人民党那样,成为军队集团在议会体制下的完美代言人,或者成为缅甸的专业集团党,它虽然无法做到一党主导,但至少可以成为一个有效的政治整合工具。)或许正是预见到这种前景,不愿意接受政治自杀的巩发党才选择了与反对党民盟接近,试图达成某种幕后交易,从而越出军队大佬容忍的底线。对作为一个整体的军队集团而言,失去巩发党这一工具后,它的迫切任务就是处理与议会多数党昂山派的关系,并考虑是否重新组建另一个新的政治平台。

  李琼斯大略描述了自1988年以来军队移交政权的几次尝试。2010年开启的这一轮转型已是第三次,且已经走入一个虽然前景难料、但逆转的可能性微乎其微的关键阶段。它并非如一些评论所称的那样,是无来由的“突然”转型。实际上,同时期内,除了政治转型,缅甸还经历了一场同样深刻的经济转型,从国家主导转向市场经济。在军人集团的设计中,转型应仿照其他东亚先进国家的模式,最终带来一个私人主导的活跃的市场经济。实际结果是,国家/军队控制仍大量存在,并创造出一个裙带关系盛行、日益寡头化的经济。由于缅甸商人和资产阶级的历史性缺失,人们很少在政治舞台上看到他们的角色。大部分政治分析在不考虑这一群体存在的情况下仍然成立。至于缅甸的工农等社会群体,其在政治上则更加破碎、无组织。军队自许是国家的护卫者阶级,而昂山派的真正社会基础在哪里?其仍然有待建立。

  昂山派最大弱点:缺乏执政经验

  外界一般认为,昂山派最大的弱点是缺乏执政经验。她的政党缺乏有效的政策纲领,没有成熟的组织结构,没有意识形态,政治目标空泛,类似发展、民主、团结、法治和联邦主义等概念的堆砌组合并不能真正解决缅甸所面临的任何一个实际问题。而昂山在缅甸民众心目中所享有的近乎卡里斯玛型的领袖崇拜,显然也无助于其提高治理能力。

  昂山派严重地依赖中产阶级以及知识分子这一小型的社会群体。在缅甸社会,他们是受过西方化现代教育的少数优越者,这无疑最有效地将其与大多数民众隔绝开,尽管在反军人执政的共同战斗中他们站在一起。而从历史上看,来自中产阶级的进步主义改革者大多没有能力构筑一个整合严密的政治结构,昂山派不会是这一规律的例外。

  从远景看,缅甸的转型之路究竟会如何?澳大利亚莫道克大学(Murdoch University)的Richard Robison 教授在《东亚论坛》发表的一篇论文提供了一种有益的分析。他比较了若干可能为缅甸所参考的转型案例。近邻越南和柬埔寨是一个有吸引力的选项。两国都是高效的一党制民主国家,国家有力地控制社会、政治和经济生活。然而缅甸政权却缺乏这一模式的前提:一个高度发展的政党机器。缅甸若从一个基础狭隘的军人统治转向选举民主,除了赖账和武力(1990年上演过一次),几乎没有其他手段去控制选举进程。

  印度尼西亚提供了另一个选项。苏哈托的威权统治在1998年金融危机的打击下顷刻陷入瓦解,随后印尼进入快速的转型通道。在经历代价相对较小的阵痛后(亚齐的分离主义),一个开放、分权的新体系得以建立。

  缅甸和印尼都曾是军人统治国家,都面临着建立一个新政治和经济体系的任务。最大的区别在于,印尼军人统治仅仅在1965年之后的几年内,才达到类似缅甸那样的程度。从1970年代早期开始,苏哈托领导了一场静悄悄的变革,完成了从一个基础狭隘的军人体制向具有更大参与度的威权体制的转向。苏哈托不再简单地镇压,而是寻求公众支持,甚至动员民众。其最成功的发明就是专业集团党的构造。这是一个精心组合的体系,包括有控制的选举、层级式的国家庇护和政商联盟,以及政权党支配的议会。这个高度复杂化的结构远非军队所能控制。苏哈托给军队准备了特殊地位,却使其在政治体系中边缘化。这也解释了为什么印尼军队在1998年的政治巨变中只扮演了旁观者的角色。

  昂山派的根本性弱点意味着,军队及其支持的政治力量还有机会。有两个关键因素:一是谁能有效动员大众支持;二是能否在整合现有利益集团的同时,将一套分赃和裙带体系扩展至精心选定的若干新社会阶层。就第一条而言,所谓大众支持,通常就是民粹主义的动员和呼吁,而最有效的动员就是民族主义。考虑到这一背景,近年来缅甸国内族群、宗教冲突日益加剧,也就毫不感到奇怪了。

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