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陆伯彬:中美“全面冲突”的结构决定论是荒谬的,领导层和政策选择才是关键

作者:陆伯彬

来源:中美印象网

来源日期:2019年03月25日

本站发布:2019年03月25日

点击率:1158次


      按为庆祝中美关系建交40周年,卡特中心于2019年1月16日到19日在亚特兰大举办了纪念大会。来自中美两国多个领域的著名专家为会议专门撰写了论文。 卡特中心的《中美印象》和钝角网将联合陆续发布这批论文。

_102574129_gettyimages-993520444.jpg  

  中美两国的权力转移正走向一个关键的节点。中国的经济影响力和在东亚地区的海军实力正迅速提升,已挑战了东亚安全秩序和长期以来美国在此布局已久的区域安全利益。随着中美海上力量差距的不断缩小,保持地区稳定、维护大国和平的挑战也将愈发严峻。在这样瞬息万变的战略环境之中,尤需中美两国构建稳健且明智的领导团队。

  权力转移从来就是艰难的,中美两国也不例外。作为一个崛起中的大国,可预见到中国将在东亚寻求更多的安全利益,而不会满足于当年中国海上力量不足时所建立的区域秩序——这一秩序授权美国在中国周边自朝鲜半岛至马六甲海峡的区域里,可以不受挑战地使用其盟友和安全合作伙伴的海军和空军设施。美国占优势地位的海空军力量在中国周边海域的合围之势,挑战着中国的经济利益和海上利益。自前苏联解体以来,中国就在批评美国的冷战阵营,而中国对这一地区秩序的挑战,也符合一个崛起中的大国应有的雄心。

  然而,作为东亚地区主导和海权守成大国,美国难以容许该地区秩序有任何削弱美国的国家安全的更改。自第二次世界大战爆发以来,美国的国家安全就倚仗东亚海上秩序——限制着任何一个地区性大国取得东亚的主导权,进而挑战美国在西太平洋的海上统治地位。美国在这一区域的伙伴关系是这一安全秩序的基石。正如美国在中国周边的优势力量挑战着中国的安全,中国经济和海上力量相对于美国实力的提升,必然挑战着美国的同盟体系及其在东亚的安全。

  随着中美权力转移加剧,崛起中的中国和力图维持现状的美国之间的竞争与矛盾在东亚愈演愈烈,促成了变化的区域秩序。而且,如果中国保持其崛起的势头,这一区域秩序也将继续改变,大国之间矛盾加剧,中美两国的冲突管理机制将会更为重要,也更为艰难。

  但是,大国间最大程度的紧张态势和中美之间的全面冲突,并不取决于两国间的权力转移。结构决定论是荒谬的,领导层和政策选择才是关键。随着中美权力转移加剧,两国的领导人需要保持克制和耐心,以掌控权力转移的进程,将不必要、非故意却代价巨大的冲突升级的可能性降到最低。

  作为大国的中国:经济和安全发展趋势

  一、中国经济实力的崛起

  在经济权力的几乎所有方面,中国在过去的十年中扩大了其区域与全球影响力,进而加强了对美国传统的东亚安全伙伴的政治影响力。中国在经济上的崛起,包括其国际贸易和市场支配力上的重要性更为凸显,在国际贸易体系中的地位得到提高,以及中国在国际上成为了投资和援助的供应方。

  在贸易关系中,中国已经成为世界各国最重要的出口市场。在东亚,中国是韩国、日本、新加坡、马来西亚、泰国和台湾最重要的出口市场。美国的传统合作伙伴由此在经济发展、繁荣和政治稳定上更依赖中国而非美国。韩国、新加坡和马来西亚尤其依赖对中国的出口,出口额接近甚至超过国内生产总值的10%。而且,经济发展趋势也对中国有利。由于中国市场规模是美国的5倍,中国的国内生产总值增长率也高于美国,第三方国家对中国的出口量增速也将快于他们对美国的出口,进而造成他们更依赖中国市场。由此,在下一个十年中,中国作为东亚经济大国的地位将愈发重要,尤其是对那些依赖自然资源和农业产品出口的国家,包括泰国、马来西亚和菲律宾。

  中国也在积极推动区域性的贸易协议,已同韩国、新加坡、澳大利亚和新西兰达成了双边贸易协议。2004年,中国和东盟签订了中国-东盟自贸区协定(China-ASEAN Free Trade Area,简称CAFTA),该协议在2010年全面生效。目前,中国正参与中韩日自由贸易协定的谈判,该协定是2004年CAFTA的升级版,致力于建立全亚洲范围的区域全面经济合作伙伴关系。中国在区域贸易协定中的活跃参与大大增强了中国在亚洲的相对经济影响力,尤其是美国撤出跨太平洋伙伴协定(TPP)之后。

  中国在贸易上的强势崛起,反映在其越来越倾向采取经济制裁的手段,迫使美国的安全合作伙伴适应中国的国家利益 。[1] 中国对韩国、日本和菲律宾均实行过经济制裁,以反击这些国家对中国的“不友好”政策。这种做法已经成为迫使这些国家减少同美国的战略合作这一更广泛战略的一部分。中国的经济制裁,最终使首尔在导弹防御 -“萨德”- 部署上做出妥协,令马尼拉在南海争议领土的政策转为温和——即便菲律宾在海牙国际常设仲裁法庭上取得了胜利。

  中国的对外援助也增强了中国的地区经济影响力。自2009年以来,中国在援助和开发贷款上的预算已经超过了美国。特朗普总统试图削减美国的援助预算,令中国在提供发展援助上的作用更为突出。2009年以来,中国倡议成立的亚投行(AIIB)及促进中国周边及更大范围基础设施发展的“一带一路”倡议,令中国成为整个东亚地区基础设施建设最重要的资金来源。东亚几乎所有国家都加入了亚投行,并在“一带一路”倡议下建立了伙伴关系。

  二、不断变化的海上力量平衡

  与经济实力的崛起一样,中国海军近年来的发展同样令人印象深刻。目前中国拥有一支庞大的、类型不断丰富的现代海军舰队,包括高性能的潜艇、驱逐舰、护卫舰及快攻艇[2]等。中国的潜艇足以阻止美国海军进入东亚内海;其水面舰船装备有先进的巡航导弹,能够瞄准美军部署在该区域内的水面舰船;其陆基弹道导弹则将中国的射程范围延伸至最大,足以覆盖整个南海,直至美国部署在关岛上的设施。不只如此,中国正在推进其飞机制造业的现代化,以逐步实现生产先进国产机型的目标,减少对俄罗斯飞机制造的依赖。总之,人民解放军的海、空力量越来越多地对美国在东亚海域所的海空统治权形成了挑战。

  而且,中国在南海建设的军用后勤设施,有利于扩大中国海空军在东亚海域南部的存在。中国在争议水域的礁石上建设了七座人工岛,这不仅没有加强中国的战争能力或改变中美海军平衡,不过这些据点使中国海军、海岸警卫队的船只及空军的飞机能够在临近菲律宾、新加坡和马来西亚等美国安全伙伴的水域上持续存在,强化了中国的强制权力。中国的人造岛屿也使中国更频繁地监视美国在南海上的海、空军事活动成为可能。

  中国军事现代化计划的成果及其填海活动,显示出中国已不仅是一个崛起中的军事大国,而已成为东亚的海上强国。美国的先进技术、经验和训练使美国依然保持着在该区域的军事优势,但是中美之间的军事差距已经大大缩小;作为东亚一大强国,中国正在就战略影响力及吸引东亚较小的国家方面与美国进行竞争。中国领导层已经承认中国是一个强国,他们正推进“新型大国关系”,并正在开展具有自己风格的“大国外交”。

  三、中国在东亚的成功

  中国在缩小同美国在经济、军事实力差距的成功显著提升了中国在东亚的国家利益,也加剧了同美国的激烈竞争和紧张局势。

  面对中国的崛起,东亚各国都在调整各自的政策方针。随着中国经济和军事力量的增长,除日本外,东亚各国均改善了同中国的战略合作,以在中美之间寻求更多的战略平衡。这一趋势已经形成了一个更符合中国利益的区域秩序。

  在朴槿惠担任总统期间,韩国加强了与美国的安全联系,包括在韩国部署“萨德(即终端高空区域防御系统)”导弹防御系统,该系统的雷达范围覆盖了相当一部分中国领土。如前文所述,中国对韩国实施了代价高昂的经济制裁并减弱了双边防务合作,中韩关系大为恶化。但文在寅于2017年5月当选后,首尔迅速转变立场,开始积极改善中韩关系,文在寅就任后的第一通电话就打给了中国国家主席习近平。更为重要的是,文在寅改变了其前任关于“萨德”防御系统部署方面的政策。

  为了恢复同中国的经济和外交关系,文在寅政府向北京保证:1)首尔将不再允许 “萨德” 在韩国有任何额外增设;2)韩国现有的“萨德”体系将不会纳入美日韩导弹防御系统;3)韩国不会将其安全政策同美日联盟相结合,即暗示韩国不会加入美国主导的印度-太平洋联盟 [3]。这是韩国与北京方面达成的协议中,首次明确承诺将限制韩美两国之间的合作。

  菲律宾也调整了其安全政策,以适应崛起中的中国。在阿基诺总统任期内,菲律宾海军曾扣留过在黄岩岛争议水域内作业的中国渔船,并同美国合作在海牙常设仲裁法庭上质疑中国对南海水域的主权宣示。菲律宾的确挑战了中国的国家利益,但尚不清楚阿基诺政府的政策是否符合菲律宾的利益。这些争议水域最多只是一些无关大局的矿产储备和战略意义而已。如果以为一个有利于菲律宾的法律胜利会羞辱中国使其屈从于由欧洲法庭里的五个法官做出的决议,并放弃长期以来对南海的主权宣称,这无疑是愚不可及的。

  不出所料,菲律宾的政策引起了中国的强烈抵抗。中国封锁了黄岩岛内的咸水湖,不允许菲律宾的船只进入其传统渔场;解放军的舰船在附近来回巡弋,中国海岸警卫队不仅在黄岩岛附近的争议水域,还在其他南海水域上驱赶菲律宾渔船。同时,中国对来自菲律宾的香蕉进口实施制裁,削弱了菲律宾的经济。此外,菲律宾还发现自己在东南亚孤立无援。除越南外的其他东南亚国家都意识到争议水域和领土仅具有极小的经济价值,而挑战中国主权宣示又具有极大代价。因此,当菲律宾在海牙常设仲裁法庭、在东南亚外交中挑战中国时,他们选择了保持距离,袖手旁观。

  同样可以预料的事,考虑到联合美国、挑战中国的代价过于高昂,而获益却不太确定,阿基诺的继任者、菲律宾现任总统杜特尔特很可能改变菲律宾的政策立场 [4]。他已经开始疏远美国,宣称海牙仲裁法庭的决议无法影响中菲的领土争议,最好是忽视争议,而非拿出来讨论磋商。他减少了美菲两国在争议水域的海军合作行动,而放宽了菲律宾港口对中国海军舰船的准入。杜特尔特在访华期间还宣称,在经济和军事领域,“美国已经输了。”作为回应,中国恢复了同菲律宾的经济合作关系,承诺向菲律宾提供高达240亿美元援助和军事支持来应对穆斯林叛乱,并允许菲律宾渔船进入中方宣称拥有主权的南海海域。

  越南也重新评估了同美国的合作关系。2012年,美国防长莱昂·帕内塔访问越南,在河内受到热烈欢迎。据报道,他表示,美军舰船停靠金兰湾,是“美越关系的‘关键要素’。”奥巴马政府在2014年取消了美国对越军售禁令,并于2015年同意扩大对越南军事装备及技术的出口,向越南提供购买美军舰船的援助,并将越南纳入其东南亚海上安全协议,帮助越南增强其海上情报、监控及侦察能力。2018年,一艘美国航母停靠在越南岘港附近的港口。

  但是,同韩国和菲律宾类似,越南也调整了自身政策,以适应中国的国家利益。在2011——2012年双边海上矛盾加剧之后,越南拘留了反华的民族主义者,减少了对菲律宾在对华对抗中的支持,并向中国保证不会让美国涉入中越争论中或利用国际法做文章。2014年,中国在争议水域开采石油,引发海上冲突,河内爆发反华游行,而越南领导人却对抗议游行表示遗憾,并向中方保证越南将不会挑战目前的南海现状。2017年,越南终止了同西班牙能源公司雷普索尔在争议海域的石油钻探业务,这一海域位于越南宣称的“经济特区”内,中国也对这一水域宣示了主权。

  中国也扩大了同东南亚国家的防务合作。2015年,中国和马来西亚举办了第一次联合军事演习,2017年双方建立了高层防务委员会以扩大合作。2017年,中国和东盟达成共识举办第一次区域范围内的海军演习,2018年中国和东盟海军进行了第一次电脑模拟的演习,以增强共同应对海上危机的能力。中国主导的一系列海上军演,相比美国主导的演习而言,在规模和精细化程度上都颇显逊色,但这折射出整个东亚区域内愈发倾向于同中国开展安全合作的大趋势。

  美国是如何应对中国崛起的?

  中国所有的政策动向,对美国主导的战后亚太地区安全秩序形成了明确挑战,既动摇了美国同东亚盟国及安全合作伙伴的合作关系,也影响了美国海军在东亚海域行动的安全,因此引来了美国旨在限制中国海军扩张、维护美国在东亚海上联盟稳定的强硬反应。

  一、美国海军在东亚的扩张

  奥巴马政府判断,中国的崛起意味着美国海军需要把其舰队的更大一部分部署在在东亚及西太平洋海域,而特朗普政府则已推出了所谓的“印太战略”。面对中国对美国在东亚同盟和海军优势的挑战,印太战略意在推动美国同日本、印度和澳大利亚的海军合作,这些国家可提供远离中国大陆、免受中方导弹和潜艇威胁的海空军设施。同时,美国也在扩大其飞机航行范围,以便从印度和澳大利亚的军事基地将其力量投向南海海域。

  由于中国已经威胁到东亚安全秩序,华盛顿也增加了在东亚高调的海军行动的规模与频率,以向外界传达维护现有区域秩序的决心。“自由航行”行动的目的不仅强化美国维护国际法原则的承诺,在靠近中国南海人工岛礁海域进行高调而频繁的“自由航行”试图向北京及安全合作伙伴表明,美国将抵制中国对海上现状的挑战,并将兑现其护卫盟国的承诺。奥巴马执政时期,美国海军在中国宣称主权及进行人工建设的岛屿和岛礁12英里以内大张旗鼓地执行了多项行动。特朗普执政后,这类行动的频率和规模均有所增加。

  二、美国的海军建设

  为应对中国海军的扩张,美国也着重于加强美国的海军力量。目前美国海军正在开发远程舰载反舰导弹和远程鱼雷,以抗衡中国现代化的海军和导弹系统;并正在提升“分散杀伤”能力,以应对中国舰船“蜂群”战术对美国海军舰艇的打击;同时也在开发定向能和远程反舰超音速速轨道炮技术。最关键的是,美国海军专注于开发大批无人机,以作为其应对中国海军崛起的长期高效举措,其中包括水下反潜艇和反水雷无人机、可同步瞄准多个中方平台的微型侦察机、舰载攻击机和燃料换装机、空投电子战无人机及用于排雷作业的无人水面舰艇[5]等。

  美国的经济政策也显示出抵制中国崛起的坚定决心。奥巴马政府欠考虑地站在了中国倡议的亚洲基础设施投资银行的对立面,这传递给北京一个信号:即使是中国最为善意和温和的倡议,华盛顿也会反对;而特朗普总统的保护主义贸易政策则向中国及整个东亚地区表明,美国意图削弱中国经济实力,阻止中国崛起。

  中美权力转移面临的挑战

  当前的中美关系正迈向一个关键阶段,东亚的权力转移已经加速,中美之间的实力差距已明显缩小。这一趋势对现有的区域秩序构成了挑战,并导致中美战略竞争的进一步升级,尤其是南海的海上冲突愈发令人担忧。而且,权力转移的进程在接下来的十年可能愈发激烈。中美关系中的这种趋势将破坏区域稳定,增加中美海敌对行动的风险。

  迄今为止,美国和中国的外交活动都使两个大国间的关系更为紧张,并没有限制权力转移过程中的竞争。中国的观察家仍老一套地指责美国试图阻止中国崛起;不论美国的实际战略意图如何,华盛顿已经向中国表明,美国的目的就是为了遏制中国:特朗普令中美贸易冲突迅速升级,美国海军在南海的高调军演,美国坚持在韩国部署覆盖中国陆基导弹基地的“萨德”系统,美国正在增强与邻近中国的越南的战略合作,以及政府报告中的措辞均暗示,面对中国在东亚不断增强的战略影响力,美国将针锋相对、绝不妥协。

  然而,不论真实目的如何,中国的外交活动则显示出其目的是将美国驱逐出东亚地区。自2012年来,中国针对韩国、日本、菲律宾等美国盟友,实施了一连串的强制性经济制裁;中方舰船强有力地挑战了日本和菲律宾宣示的的海洋主权;中国提出了东海防空识别区;中国开始在南海争议海域开采石油;中国在南海开展了规模庞大的人工岛屿建设,并在这些海上平台快速建立起了军事力量。如此,美国及许多东亚国家对中国的战略企图的质疑,也就不足为奇了。

  在这样的大环境下,令人非常担忧的是,中美两国的军舰和飞机相互接近的频率越来越高,双方都经常影响彼此的行动;且当美方舰船在中国宣示主权的水域执行“自由航行”行动时,中方舰船会上前挑衅。尽管中美两国之间存在《海上意外遭遇规则》(CUES)及其他冲突管理协议,海上的近距离相遇经常发生,甚至会发生意外事故[6]。

  后冷战时期,中美两国之前发生过一些冲突事件,包括1999年美国轰炸位于贝尔格莱德的中国驻南斯拉夫大使馆、2001年中美军机在南海上空相撞及2009年美方的侦察船无暇号用消防栓向一艘靠近的中方舰船喷射,引发双方在南海对峙。在每一起事件中,中美双方均表现克制,中国依然追求“和平崛起”,而美国主张要同崛起中的中国“接触”。因此,双方携手迅速减缓了冲突并恢复合作关系。但今后随着权力转移进入一个关键时期,中美两国之间的力量对比更趋均衡,目前尚不清楚中国或美国还能采取类似的克制。一旦危机爆发,中国的军政领导层可能会认为,有必要坚持中国作为东亚大国的地位,而美方领导人可能会认为,必须维护美国作为该区域海上主导强国的地位,从而大大增加了冲突升级的可能性。

  在中美关系及不断发展的区域秩序的紧急关头,中美两国都有责任推行审慎明智的安全政策,确保该区域中美实力对比变化的平稳过渡,允许中国在东亚安全秩序中和美国分享领导权。

  对中国领导人而言,无论他们如何看待美国的政策及美国对中国的遏制,也无论他们对中国在东亚有何长期构想,为维护和平稳定,中国必须耐心且克制地运用其大为增强的经济和军事实力。一项具有耐心且克制的政策并不会妨碍中国安全目标的实现;随着中国的崛起,逐步的政治变革将给中国在东亚海域上带来更大的安全保障。过去,中国的和平崛起,有利于台湾领导人及其民众形成了心照不宣的共识,即台湾绝无可能成为独立国家,积极寻求主权独立无益于台湾的安全和经济利益,这不再是台湾外交的选择。中国“和平崛起”的外交也促进了中国同几乎所有东亚国家的安全合作。假使中国延续其崛起的势头,东亚各国将继续加大同中国的战略合作。而一个耐心且克制的崛起中的中国,将会改善美国及区域的“中国威胁”观感,降低美国采取过激反应的可能性。中国的耐心和克制有利于缓解大国间的紧张局势,避免意外的危机升级。

  对于美国而言,不论美国如何理解中国的“修正主义”或“霸权主义”意图及中国强硬的外交姿态,只要中国继续保持崛起势头,美国需要适应自己在该区域霸权衰退这一事实。华盛顿需要接受自己已不再是东亚海上的主导力量,认可中国在东亚的合法安全利益,并同中国分享这一区域秩序的领导权。美国是可以在维护自身安全的同时,适应中国的崛起。美国在南海的海上霸权不再是其安全的前提条件;不论中国如何崛起,美国都将成为东亚举足轻重的大国。

  同样,美国也必须保持战略上的克制。华盛顿决不能仅为了向中国和美国的安全合作伙伴展现自己维护东亚海上强国地位、担当可靠联盟伙伴的决心,就抗拒中国的所有倡议。美国的顽固态度将会严重破坏中国政策转向耐心且克制的兴趣。

  为减少产生不必要的矛盾和冲突升级的可能性,中美两国的领导人需要行使国家决策方面的权威,确保文官政府掌控军事决策,抵御来自社会公众或反对派的民族主义压力,避免就利益冲突采取武力措施,或在矛盾激化的关键节点致使危机升级。在过去由于权力转移造成的冲突中,民族主义一直是一个重要因素[7]。建设性的中美冲突管理要求两国领导人顶住这类民族主义压力,抗拒利用民族主义外交以加强其在国内的正当性的诱惑。

  在这个大国间关系瞬息万变的时代,为维护东亚地区的和平稳定,美国和中国都肩负着无可取代的领导权和责任。鉴于当前中美两国外交的发展趋势,维持大国间关系稳定的前景并不乐观。中国近来在谋求东亚大国地位的行为中显示出极少的耐心和克制,而美国也极其抗拒承认中国在建立新区域秩序中发挥更大的作用。

  自1979年关系正常化以来,中美关系的历程就为避免冷战后两个大国关系的极端化奠定了基础。中美两国的安全冲突加剧的情况下,经济和文化合作仍能共存。两国在环境、贩毒、人口买卖、核武器扩散和海盗行为等全球问题上的合作也将继续,这限制了局势走向两极化,甚至发展成双方对立的敌对竞争关系。因此,持续的经济和文化合作,及正在开展的关于全球问题的合作,能够缓解中美两国权力转移过程中的内在矛盾。

  然而,双边或全球合作均不能替代中国克制地运用其有所提升的海上力量或美国适应其在区域事务地位下降这两者的作用。在大国关系中,即使在其他领域有着广泛合作,为了安全利益而引发动荡、致使危机升级,也是司空见惯的了。

  中美关系的发展进程将取决于中美两国领导人能否制定耐心、克制、具有适应性的政策,共同来适应中国不断增强的实力。将一个新兴强国纳入国际体系可能是外交上最艰巨的挑战,而这正是中美两国领导人不得不面对的挑战。鉴于华盛顿和北京当前的情况,我们有理由担忧两国领导人能否担此重任。

       注释:

  [1] 详见James Reilly, “China's Unilateral Sanctions: China's New Security Strategies,” The Washington Quarterly, vol. 35, no 4 (2012)。

  [2] 详见Eric Heginbotham, et. al., The U.S.–China Military Scorecard: Forces, Geography, and the Evolving

  Balance of Power, 1996–2017 (Santa Monica, CA: RAND, 2015); Robert S. Ross. “Troubled Waters,” The National Interest, no. 155 (May-June 2018)。

  [3] 详见Ankit Panda, “What China Gains With Its Détente With South Korea Over THAAD,” The Diplomat, November 07, 2017。链接为https://thediplomat.com/2017/11/what-china-gains-with-its-detente-with-south-korea-over-thaad/ (浏览于2018年9月27日)。

  [4] 详见Richard Javad Heydarian, “Tragedy of Small Power Politics: Duterte and the Shifting Sands of Philippine Foreign Policy,” Asian Security, vol. 13, no. 3 (2017)。

  [5] 关于无人机对未来海军发展的重要性,详见Department of the Navy Strategic Roadmap for Unmanned Systems (Short Version), available at https://assets.documentcloud.org/documents/4486563/Navy-UxS-Roadmap-Summary.pdf last accessed September 27, 2018)。

  [6] 类似事件可参见Steven Lee Myers, “American and Chinese Warships Narrowly Avoid High-Seas Collision,” New York Times, October 2, 2019, at https://www.nytimes.com/2018/10/02/world/asia/china-us-warships-south-china-sea.html last acceessed on October 2, 2018)。

  [7] 详见Robert S. Ross, “Nationalism, Geopolitics and Naval Expansionism: From the Nineteenth Century to the Rise of China,” Naval War College Review, vol. 71, no. 4 (autumn 2018)。

  作者系波士顿学院(Boston College)政治学教授;原题《暗流涌动:应对中国崛起的治与乱》

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