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张锋:美国的印太海洋秩序观

作者:张锋

来源:英国《金融时报》

来源日期:2019年06月28日

本站发布:2019年06月28日

点击率:304次


 中国南海研究院兼职教授 张锋 为FT中文网撰稿
任何国际秩序都包括实力与原则两方面,秩序的维护因此包括武力与规范两种渠道。海洋秩序也不例外,理解美国的印太海洋秩序观也要从实力与原则两方面入手。

美国的安全战略,从其建国起,就是一种海洋和海权战略。美国所在的北美大陆可被视作一个巨型海岛,具备实施海权战略的天然禀赋。美国通往大西洋或太平洋的通道畅通,没有任何天然障碍;借巴拿马运河,美国海军可轻易在东西两海岸换防;北美大陆当然还有加拿大和墨西哥两个邻国,但它们均不构成安全威胁,美国可放心投入海军力量,而其陆军和其他军种的使命则在于配合或联合海军进行跨海远征。

从历史上看,大西洋和太平洋一直都是美国的两大核心战略区域。一直到20世纪,大西洋和地中海对美国的总体重要性要超过太平洋。但是,到了21世纪,特别是在奥巴马和特朗普政府之后,美国战略界对这两大区域的相对重要性的判断发生了变化。2019年6月,特朗普政府发布《印太战略报告》,首次确认“印度洋-太平洋”地区为美军的“优先战区”。印太是一片极为广阔的海洋区域,因此印太战略在根本上是一种海洋战略。

特朗普政府的印太战略,并不是一个全新的战略。“印太”这个概念是特朗普政府首次使用,但其印太战略与前任奥巴马政府的亚太海洋战略有着千丝万缕的联系。特朗普政府的印太战略对奥巴马政府的亚太再平衡战略,既有继承也有创新,可从原则和手段两方面分析这种继承与创新。


奥巴马政府于2015年发布的《亚太海洋安全战略》,可被视作特朗普政府的《印太战略报告》的先声。这篇报告将“亚太”地区限定为“从印度洋经过南海和东海通往太平洋”的区域,实际上就是特朗普政府所说的“印太”,只不过当时奥巴马政府还未使用“印太”这个概念。

奥巴马的《亚太海洋安全战略》提出美国的亚太海洋战略有三大目标:维护海洋自由,威慑冲突与胁迫,以及促进对国际法与国际标准的遵守。其中,海洋自由和国际法都涉及国际秩序的原则,奥巴马政府特别强调《联合国海洋法公约》的约束力。实现这些目标的手段有四大方向:加强美军力量,帮助盟友和伙伴国进行海上力量建设,通过军事外交降低风险并提高透明度,以及建设一个开放和有效的地区安全架构。

特朗普的《印太战略报告》更为强调原则,即所谓的“自由和开放”:尊重所有国家的主权和独立;和平解决争端;基于开放性投资、透明性协议和相互连通基础之上的自由、公平、互惠贸易;遵守包括航行自由在内的国际规则与规范。“一个自由和开放的印太地区”是特朗普政府发明的战略概念。

在目标上,《印太战略报告》提出印太战略应支持特朗普政府于2018年初发布的《国家防卫战略》提出的四大目标:保卫美国本土,维持世界上最强大的军事力量,确保关键地区有利于美国的实力平衡,以及推进一个最有利于美国安全与繁荣的国际秩序。在这个四个目标中,在印太地区,最重要的是维持美国的军事优势和有利于美国的实力平衡。《印太战略报告》认为,美军相对于中国和俄罗斯的军事优势正在丧失,其“威慑侵略与胁迫行为”的能力正在下降。与奥巴马的《亚太海洋安全战略》报告相比,《印太战略报告》更为强调实力因素,部分上这是因为特朗普政府外交思维的一个出发点是所谓“以实力促和平”的共和党外交传统。

《印太战略报告》提出三大战略手段来维持美国的相对实力优势。第一,通过对美军的“现代化和重新设计”来强化“联合军力的致命性、弹性、敏捷性和战备性”。报告特别指出要“与盟友和伙伴国一起建立准备就绪、有可信战斗力的军事力量前沿部署的态势,并在必要的时候进行战斗并赢得胜利”。可见,美军对印太军力的扩充,并不只是在数量和质量上的强化,而是要加强威慑力并提升战备状态,应对“高端对手”。这显然是针对未来可能的美中冲突。这一点,也是印太战略与奥巴马的亚太再平衡战略的重大区别之一。

然而,相对于美军自己的“现代化”而言,印太战略更强调盟友与伙伴国关系的重要性,报告提出的第二大和第三大战略手段都与此相关。第二大战略手段是强化并扩展与地区国家的安全联盟和伙伴关系,因为这是美国地区战略的根基。《印太战略报告》特别强调扩展与盟国和伙伴国的“联合行动能力”的重要性。这体现了美国对其地区战略根基的清晰认识:没有这些国家的支持,美国单凭一己之力无法维持相对于中俄等国的实力优势。

《印太战略报告》建构了美国地区安全体系的一个类似于七环同心圆的结构。这个结构的最内环是美国的五大双边同盟:日本、韩国、澳大利亚、菲律宾及泰国。这是传统所谓的“轴辐体系”。第二环是新加坡、台湾、新西兰和蒙古这四个安全伙伴。第三环是南亚的印度、斯里兰卡、马尔代夫、孟加拉国和尼泊尔。第四环是东南亚的越南、印尼、马来西亚。第五环是东南亚的文莱、老挝和柬埔寨。第六环是太平洋岛国,特别是拥有军事力量的巴新、斐济和汤加。最后,第七环是全球联盟网,特别是在印太地区有历史性利益的英国、法国和加拿大。

《印太战略报告》提出的第三大战略手段,在上述七环同心圆的结构中已经有所体现——这就是要“推动一个网络化和整合性更强的地区”。这种网络化从小布什政府后期就已经开始了,在奥巴马“亚太再平衡”战略中得到加强,现在则成为特朗普政府印太战略的一大支柱。网络化的目标是要“威慑侵略,维持稳定,并确保对公域的自由介入”。

美国在印太地区的盟友和伙伴国是这种网络化策略的根基。细言之,网络化有三大途径:以三边关系和多边机制补充双边同盟,以及鼓励亚洲国家之间发展有助于建立“富有目标的伙伴关系”的安全关系。在三边层面,美日韩、美日澳和美日印关系最为重要。同时,由美日澳印组成的四边对话(即Quad)已在2017年11月重新启动。这些三边和四边关系构成了学术界所谓的“小多边”机制。在“大多边”层面,美国声称支持东盟在地区安全架构中的中心性,参与以东盟为中心的地区多边机制,包括东亚峰会、东盟地区论坛、东盟防长扩大会议等等。美国同时加强与东盟的安全合作,将于2019年9月与东盟举行海上联合军演。

相对于大小多边机制,鼓励地区国家发展“富有目标的伙伴关系”的动向更引人注目。这一策略的目的在于打通美国盟友和伙伴国之间的安全关系,并把它们整合起来应对相关挑战。越南-澳大利亚、日本-印度、日本-越南、日本-菲律宾、印度-越南、印度-日本-澳大利亚、印尼-马来西亚-菲律宾等双边和三边关系的加强都是例子。

不管是七环同心圆还是网络化体系,美国都是其枢纽。在地理上,美国位于印太地区的东部。但在地缘认知和战略制定上,美国要做整个印太地缘区域的中心。印太战略并不是简单地强化美国传统的以五对双边军事同盟为支架的“轴辐”体系,而是要在这一“轴辐”架构的基础之上,加强前沿部署,扩展安全伙伴国,构建一个以美国为中心的地区安全网络。这是美国印太战略的根本所在,也是其印太海洋秩序观的真意所在。

(注:作者是中国南海研究院兼职教授。本文基于作者在2019年6月22日第二届北大海洋国际研讨会上的发言整理而成)

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