Google
  • Google
  • 百度

国际评论

首页 > 国外选举与治理 > 国际评论

中美冲突中的欧盟:遭遇池鱼之灾,奋起积极备战

作者:思想库报告

来源:彼得森国际经济研究所

来源日期:2019年09月22日

本站发布:2019年09月22日

点击率:285次


作者:Anabel González、Nicolas Véron;节选自彼得森国际经济研究所“EU Trade Policy amid the China-US Clash: Caught inthe Cross-Fire? ”王祥丽/译

  美国寻求再平衡的激进诉求,并不限于中国,欧盟也是目标之一,美国针对中国出台的任何负面措施或策略,目前没有理由相信欧盟将受到豁免。

  与美国同病相怜,但对中国态度不同

  过去几个月,欧盟一直在重新考虑其与中国相关的贸易、投资政策。虽说欧盟也意识到中国在国际贸易中越来越重要,而且对欧洲企业来说也是不可或缺的角色,但欧盟及其成员国对中国持的是批判态度。欧洲议会在这一新立场中扮演着重要的角色,在2019年五月选举期间,态度也依然如此。

  欧盟一开始将中国看作是主要的战略伙伴以及经济增长、增加就业的动力,现如今,其态度渐渐微妙,偶尔采取强硬态势(Legrain 2019)。一份重要欧盟文件称“中国是欧盟密切合作伙伴,双方有着一致的发展目标,但同时,我们也要和中国进行协商,找到利益平衡点;在经济方面,我们竞争科技带头人地位;在治理模式上,我们的制度也在与之竞争”(欧洲委员会2019a)。这一态度转变也有政治策略角度的考量,即中国对欧洲的经济影响甚至潜在的决策影响(Morelli 2019)。 表面上看,欧洲立场之所以改变,是因为中国在市场准入上并没有做到对等,并未维持公平竞争的环境。欧盟要采取措施,变得“更策略性地制定其科技、工业领域未来的发展计划,对外国的不公平竞争不再表现得那么天真”(欧洲政治战略中心2019)。比如,中国在汽车、电信设备、互联网协议、无线局域网、软件加密、手机电池等等行业使用的标准和技术指标是独树一帜的,这就引起了一些疑虑——中国很可能在利用这种策略保护国内市场,间接创造外国企业进入中国的壁垒(USTR 2017a)。而且,和以前相比,现如今众多欧洲企业感受到了来自中国同行更大的竞争压力,这种与日俱增的防备也可能激发了欧盟对华战略的转变,他们更想和美国采取一致立场,所以大西洋两岸的纷争就少了些。

  欧洲委员会也呼吁通过推进WTO改革、双边谈判和国内改革等举措,来实现中欧贸易和投资领域更大的平衡和对等。关于国内改革,欧盟已经做出了重要决策,加强对倾销产品、进口补贴产品的抵制,同时建立了一个欧盟层面新的协调机制,允许以国家安全和公共秩序为由,加大对其他国家直接投资的审查力度。目前的辩论表明,其他可能进行改革的领域包括双重用途和关键技术的出口管制、数据安全、隐私规则、采购规则和竞争政策(欧洲委员会2019a)。 虽然表面上看这些突然的改变和美国政治立场如出一辙,但最近的中国-欧盟峰会(2019年4月9日)却提出了解决中欧贸易问题的另一方案:经济合作、对话协商而不是脱离WTO的单边措施(Herszenhorn and von der Burchard2019)。除了致力于建立开放、非歧视和公平竞争的经济关系外,联合声明中有三点尤为瞩目,因这三点可能会解答人们对于中国政策中一些最担忧的问题。 第一,双方同意在2019年在市场准入方面取得决定性进展,争取在2020年实现中欧全面投资协议。第二,双方重申,将共同致力于WTO改革合作,并同意在中欧联合开展的工作基础上,加强有关工业补贴的国际规则的讨论。第三,双方同意继续努力,解决WTO上诉机构(WTO Appellate Body)危机,并在WTO其他领域的改革建立共识。双方还同意完成中欧地理标识协定的谈判。 除此之外,双方还谈到其他与中国相关的争议话题,并且取得不同程度的接触或承诺,其中包括中国会致力于加入WTO政府采购协定,加强知识产权保护,遵守WTO规则,不强制技术转让。但令人瞩目的是,声明并未提及中国继续主张其发展中国家地位并在WTO享受区别对待。会后,欧洲委员会主席塔斯克强调,会晤为中欧以“对等”为基础的合作伙伴关系指明了方向——而“对等”也就表明中国也要遵守同样的规则。 此次中欧峰会是欧盟和中国的双赢,因为它所采取的方案和美国对中国的政策不一样。现在的关键问题是,经济合作加上欧盟的强硬措辞,是否卓有成效?尽管这一做法符合双方的利益,毕竟战略平衡需要靠双方的共同努力,但这一切不可能自发进行,人们应该密切关注其发展及实施过程。这一方向的联合声明是中欧贸易沟通的第一步,它有着内在机制。 最重要的是双方需要达成中欧综合投资协议(China-EU Comprehensive Investment Agreement),这一谈判始于2013年,现在要开始第21轮谈判。要增进对等、解决欧洲企业进入中国市场的担忧、解决欧洲投资者可能面临的歧视(补贴倾斜)和竞争(包括中国和欧洲各国的竞争者)等相关问题,达成协议是关键机遇。在中国最近通过的新的《外国投资法》和欧盟确立的投资审查机制之间,双方可能进一步提出折衷方案。若能在工业补贴谈判中达成结果的话,也很有现实意义,因为欧盟和美国在这一方面实际立场一致,如果可以达成协议,则能大大增进理解。最后,和其他WTO成员一起,中国和欧盟在如何解决上诉机构危机上的共同看法对于解决这一问题至关重要。

  中美冲突对欧盟的影响以及欧盟的转变

  尽管欧洲企业可能从替代中国向美国市场出口中(反之亦然)获益(Garcia Herrero 2019),但由此造成的不确定性、价值链被破坏和美国背离WTO规则单方面征收关税的系统性后果,会给欧盟和世界带来麻烦(欧洲中央银行2019)。此外,时间证明,美国寻求再平衡的激进诉求,并不限于中国,欧盟也是目标之一,美国针对中国出台的任何负面措施或策略,目前没有理由相信欧盟将受到豁免。因此,在目前的中美贸易冲突谈判中,欧洲有着直接及间接的利害关系。

  除了中美会不会很快完成谈判、宣布赢家这个问题之外,中美之间的潜在协议也会对欧盟产生影响,并且以实质性、系统化、战略性的考虑呈现出来。第一点和协议内容有所联系,而这一点也有两方面的影响。一方面,如果中国承诺在产业补贴、国企、强制技术转让或知识产权保护方面进行结构性改革,并在金融和其他服务领域加大市场准入力度,欧盟可能会从中受益,实际上是搭上了中美双边谈判的便车。另一方面,如果该协议包括中国承诺增加对美国产品的采购(以降低中美贸易赤字这个美方错误追求的目标),鉴于与美国企业在中国市场的竞争关系,该协议可能会有损欧盟和其他国家的企业利益。 除贸易考虑之外,从全局来看,有管理的贸易也令人担忧,因为如果它扩散开来,它将从根本上对多边主义(基于规则而非结果)提出质疑。同样,如果中美达成的协议包括基于单边评估的执法机制,可能会导致自动或单边征收关税,这也将侵蚀以规则为基础的贸易体系。任何这样的机制都会演变成“无限行使强权政治的框架——每当美国认为中国做法不合理,就利用关税对其实施打击”(Beattie 2019)。 从战略角度看,中美贸易协定可能会缓解两个大国之间的摩擦,根据协议内容的不同,甚至可能开启多边合作的机会,哪怕只是微小的机遇。但是美国也可能只是暂时和中国达成和解,然后全力进攻欧盟(或许会在与日本进行贸易谈判之后)。除了可能受到中美贸易影响的余波之外,美国对目前欧美之间的利益分配不满,这就很可能导致在本届总统任期结束之前,欧美之间发生摩擦。特朗普本人也表示过,欧洲沾了美国贸易这么多年的光,是时候停止了(Blenkinsop et al 2019)。为了让欧盟坐上谈判桌,特朗普可能会对汽车、汽车零件行业征收关税,如同达摩克里斯之剑悬于空中。此外,估计是受WTO久久未决的波音案影响,美国早前公布了可能加关税的产品清单,这又给大西洋彼岸的伙伴带来了压力(Swanson 2019a)。

  针对可能要征收的汽车行业关税,欧盟的一个方案是,向WTO提起诉讼反对这一行动,并在WTO保障程序下采取“再平衡”方案,和“铁铝案”如出一辙(Chase et al. 2018)。要想阻止关税,欧盟-美国贸易协定可能是一个更好的选择,解决贸易分歧,并尽量减少欧美贸易战对双方和全球经济的成本。此外,此类协议的谈判是欧盟-美国2018年7月贸易休战的关键所在。如果不是朝这个方向发展,加征关税可能无法避免。但为达到这一目的,有关谈判的根本分歧需要解决。

  饱受威胁的WTO

  中美对抗加剧了WTO的紧张局势,恶化了WTO本身在谈判、争端解决和监督职能方面面临的长期挑战。美国提高关税的做法违反WTO规则,既削弱了该组织的合法性,也削弱了其减少不确定性的能力,而中国的某些政策和做法已经反映出现有制度的局限性,该制度本该有助于消减对现行经济体系的顾虑。美国以该组织不利于美国利益为由直接抨击WTO,进一步将该体系置于风险之中。只要中国仍是WTO的成员国之一,WTO是否符合美国的长期战略利益,已不再是共识所能解决的问题(Ciuriak 2018)。 最近,一份20国集团贸易和投资讨论简报(Akman等人)确定了多边贸易体系未来的三个关键问题,即:WTO能否进行改革,推进关键问题得到解决?美国目前的贸易政策会不会成为其新常态,或只是暂时做法?最后,国家资本主义制度是否和WTO相容?如果答案为是,是否能进行改革,解决中国主要贸易伙伴的顾虑?虽然多边主义的未来取决于各个层面的行动,但中美对抗已使一个严峻的现实浮出水面:如果不进行改革,WTO前路渺茫。它可能会慢慢变得无足轻重,或者美国干脆退出,甚至两者兼而有之。综合上述考虑,政治权力的增强将导致更大的贸易摩擦、不可预测性和全球经济风险。

  Bergsten(2018)指出,在全球领导力转型时期,随着美国放弃其传统国际角色,中国崛起挑战国际经济秩序,其他国家就必须维系这一体系。如此一来,为了保持该体系基于规则的特征,由欧盟来引领WTO的现代化就显得格外重要——欧盟作为最大、最开放的贸易体,有着强大的经济实力,却没有与之相当的维护安全的力量,它一直倚赖的基于规则的秩序,因此欧盟这样做符合自己的利益(Legrain 2019,Pisani-Ferry 2019)。 虽然欧盟无法独自维持一个强大的多边体系(Demertzis et al. 2017),但是它有多种合作伙伴以及不同的合作形式,因此它的地位也很独特。除日本外,没有其他主要经济体能够和欧盟一起推进WTO改革。但从目前形势看来,欧盟依然有很多和美国合作的机会,比如在企业补贴、国有企业方面,欧盟也可以和中国就解决纷争的改革达成共识,或者和其他经济体(不论大小)处理其他问题。 哪怕是困难时期,欧盟都坚决拥护现有贸易体系,它应该致力于促成中国、巴西、印度、印度尼西亚等大型新兴经济体改变立场,来达成更大的对等这个促成WTO成功改革的关键因素,这不仅符合欧盟的利益,也符合其他国家的利益。欧盟在其低调的外交中应明确传达一个信息,那就是现有贸易体系确实面临威胁,而且这一体系一旦贸易奔溃,有些发展中国家,特别是没有和主要经济体签订双边协议的国家,将会首先受到冲击(Dadush and Wolff 2019)。当然,对这一信息一定会有不同的回应,比如,拉美国家会接受和倾听,因为在这些国家,多边贸易体系的被削弱已经使农民遭受了损失。 欧盟不仅在积极推进WTO改革上扮演重要角色,在推进争端解决机制的建立上,也发挥着重要作用。争端解决机制的建立主要是为了落实规则,反对保护主义。欧盟已要求WTO就重大事项作出裁决,尤其是反对中国在技术转让方面的做法,以及反对美国对钢铁、铝制品加收国家安全关税;如果之后美国也要针对车辆征收关税,也一样会遭到反对。希尔曼等一些学者主张在WTO提出针对中国的“大胆、全面”的诉讼——美国和处于不同发展水平的国家一起,将就中国经济体制引起的系统性问题提出诉讼。 希尔曼认为,这一诉讼涵盖了中国在具体领域违背其入世承诺的各种行径,比如技术转让、歧视性许可要求、对外投资、窃取商业秘密和知识产权、投资限制、补贴、出口限制及标准,此外甚至包括WTO所谓的不违法之诉,辜负了美国及其他国家的期待。 建立这样一个联盟明显和美国政府的做法相反,但是在大环境改变时会更有成效,欧盟可将其列为未来的选项之一。特别是在推进中国结构性改革时,单方措施或者双方协定都未见成效,WTO的纠纷解决机制要提供另外一个方案,达到目标,至少是达成部分目标。此外,美国2020年大选结果出来后,新一届政府有可能更倾向于和合作伙伴在体系内合作,解决中美贸易问题。

相关阅读:

评论:

关闭窗口
此处显示新 Div 标签的内容