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政府间组织(IGO)与非政府组织(NGOs)的合作:推动因素、拉动因素与政策周期

作者:

来源:国政学人

来源日期:2020年06月06日

本站发布:2020年07月01日

点击率:39次


  作品简介

  【作者】Jens Steffek 德国达姆斯特工业大学教授,研究领域包括国际关系理论,国际组织研究和国际政治理论。

  【编译】胡贺(国政学人编译员,外交学院)

  【审校】丁伟航

  【排版】赵怡雯

  【来源】Jens, Steffek. "Explaining cooperation between IGOs and NGOs-push factors, pull factors, and the policy cycle."Review of International Studies, 39.4(2013):993-1013.

  期刊简介

  《国际研究评论》是剑桥大学出版社代表英国国际研究协会出版的关于国际关系的经同行评议的学术期刊。从1975年至1980年,它被称为《英国国际研究杂志》。影响因子1.791.


政府间组织(IGO)与非政府组织(NGOs)的合作:

­­推动因素、拉动因素与政策周期

Jens Steffek

  评述

  政府间组织(IGO)与非政府组织(NGO)是国际关系中的非国家行为体。二者同属为组织行为体,那么在什么情况下两者会进行合作呢?二者在合作中存在怎样的互动关系?本文引进比较政治经济学中的政策周期框架,对推动和拉动两组织行为体合作的因素进行了分析,在政策周期维度分析了二者的互动关系。本文巧妙的理论框架和以两者视角进行的分析对今后研究双方的合作具有借鉴意义。

  内容提要

  政府间组织(IGO)与非政府组织(NGOs)之间的合作在实证上有详细描述,但理论上却有所欠缺。在本文中,作者使用一般性理论框架来分析政府间组织和非政府组织之间的合作。本文将组织社会学中的“资源交换观点”与比较政治中的政策周期模型相结合。由此可以确定在政策周期的所有阶段中IGO / NGO双方合作的动因和阻碍。

  非政府组织作为全球治理中的重要组成部分与国家、政府、社会与跨政府组织有积极的互动关系。双方合作也是在政府和社会领域的边界,是“全球治理”表现的典范,以包容和合作方式指导政治事务和全球经济。已有研究探讨了加强非政府组织参与政府间组织在规范层面的意义,并推测这可能成为“民主”组织的一种补救措施。关于非政府组织和世界政治的现有文献丰富并详细介绍了非政府组织的策略、资源以及他们的实力。但是,非政府组织与政府间组织之间的合作并没有得到很好解释。尽管在理论构建方面取得了一些新进展,但却没有一般理论可解释政府间组织与非政府组织关系的产生和转变。政府间组织和非政府组织为什么以及在什么条件下进行合作?本文最终目的是促进国际关系子领域中的理论构建,并对非政府组织与政府间组织关系进行实证研究。

  理论框架是基于以下假设:非政府组织和政府间组织是组织参与者,在优先事项和战略上都存在组织内部博弈,但仍然能够有针对性地和连贯地对外界采取行动。他们有明确定义的目标并为之付诸努力。非政府组织为了互利互惠,参与组织间合作并进行交换物质或非物质类型资源的活动。合作可以以正式或非正式的方式进行。正式的互动可能受合同约束,例如,当IGO向NGO支付指定服务费用时。同时,当IGO议事规则允许时,非政府组织可以采取行动,参加IGO机构的正式会议,同与会人员分享信息和政治观点。合作也可以非正式方式进行。例如,政府间组织官员或代表与非政府组织成员会面分享信息或讨论重要的政治计划。但本文重点关注制度化和规范化的组织间合作形式,特别是非政府组织正式参加政府间组织会议。本文所探讨的两种行为类型可能是两种不同动力的结果:非政府组织积极参与到政府间组织主导的全球治理当中或者政府间组织积极主动地寻求与非政府组织的合作。因此,重点介绍“推力因素”和“拉力因素”之间的区别以及决定两种组织行为体之间的合作模式。

  作者从比较政治中借鉴在国际关系中较少使用的政策周期的概念,将政策周期分为六个阶段:议程设定、研究分析、政策制定、政策决策、政策执行和政策评估。该模型的分析优势在于,它可以说明以下事实:合作的动机(推动和拉动因素)可能随着时间变化而发生动态变化。合作动力由政府间组织或非政府组织在政策周期不同阶段需要执行的具体任务决定。服务型非政府组织主要以实施具体项目为导向,而倡导型非政府组织则主要寻求影响国际规范和规则制定。因此,一些政府间组织主要实施具体项目,而另一部分政府间组织则主要制定规则。同样,政策周期可以帮助我们确定国际政策合作动态中的各种影响因素。

文章导读

  01 政策周期

  政策周期已成为公共政策分析的标准工具之一。政策周期模型是对决策过程的一定抽象,政策过程在现实中更为复杂。对于本文,作者采用一个国际政策周期模型,其中包括六个阶段:

  (1)议程制定;

  (2)研究分析;

  (3)政策制定;

  (4)政策决定;

  (5)政策执行;

  (6)政策评估。

  政策周期不是因果模型,而是一种启发式工具,可以帮助我们区分政策制定过程中通常发生的几种情况。将这种阶段性分化应用于国际政治,可以解释以下事实:政府间组织与非政府组织的合作方式可能会随时间变化而改变,这取决于两者各自要达到的目标解决的问题。

  02 拉动因素

  拉动因素是指政府间组织同非政府组织进行合作的动机。根据文献,有四种可能情况。首先,出于功能原因,政府间组织可能会与非政府组织进行合作。政府间组织可能会寻求非政府组织的帮助,以便处理相关问题。通常情况下是通过“论坛组织”。其任务是明确并讨论国际体系新兴问题。全球化和范围扩大的国际谈判为外部合作创造了条件,对制定议程有帮助。非政府组织与联合国经济及社会理事会之间的协商关系是现实世界中IGO与NGO在议程制定阶段的一个范例。在联合国(经社理事会),非政府组织可以观察以观察员身份参加理事会,参与各委员会的公开会议或出席与之相关会议。多年来,经社理事会具有咨商地位的非政府组织数目显著增长,从1948年的40个增加到1992年的744个。在2005年一跃增加到2719个。

  其次,政府间组织寻求非政府组织合作以获取更多专业知识。环境政治是一个非常需要专业NGO专家建议的领域,以便明确存在的问题并制定针对政策。在1992年联合国环境与发展会议(UNCED)上,有五个非政府组织被授权参与筹委会会议的工作组。但寻求非政府组织专业知识的做法不仅限于联合国。例如,国际货币基金组织还与非政府研究机构和智囊团保持紧密联系,借鉴其宏观经济专业知识。

  第三,政府间组织在政策周期的实施阶段寻求与非政府组织合作。许多政府间组织没有足够的人员来直接实施他们所有的项目。自1990年代以来,联合国加强了通过非政府组织的资金和服务转移,尤其在发展领域。世界银行所有的发展项目中约有70%的项目都与非政府组织进行合作。

  第四,政府间组织寻求非政府组织合作以监测对国际规范或协定的遵约情况。同样,一些政府间组织人员不足,资源有限,无法有效地监控其自身政策的遵约情况。因此,政府间组织与非政府组织合作,寻求后者提供有关“实地”局势信息。联合国的人权保护就是此种合作的一个范例:没有非政府组织的投入,监督系统根本无法运作。自1990年代以来,有证据表明,越来越多的非政府组织参与到除人权保护以外的其他领域。

  03 推动因素

  一个非政府组织有什么理由寻求与政府间组织的合作?在众多在文献中,通常认为非政府组织是出于对政府间组织的兴趣及其政策而进行合作。然而,答案取决于非政府组织的类型。非政府组织在活动时可能会执行两种根本不同的功能,即非政府组织要么充当服务提供者,要么充当政策参与者、倡导者。在他们的第一个角色中,他们经常向政府间组织提供以合同为基础的特定服务。实际上,许多国际非政府组织正在不断寻找资金,特别是政府间组织在发展和人道主义援助领域非常活跃可以为非政府组织提供项目基金。因此,非政府组织为什么要与政府间组织合作的一个重要解释是由于组织的自身利益,即非政府组织需要资金维持自身生存。

  对于倡导型非政府组织,其解释是寻求在国际政治议程上提出新问题,以便为其带来更多的宣传并引起政治上的关注与响应。例如,反地雷运动是由非政府组织发起并在多边监管武器问题上成功获得了国际社会的支持和认可。其次,非政府组织也会寻求影响问题研究议程和政治选择过程,例如,非政府组织在气候变化领域的活动则属于此类别。

  第三,非政府组织试图在一个组织中影响政府间组织的政策制定和决策。因此,除了与政府间组织进行研究或讨论之外,他们还尝试通过在政府间层面上发挥政治影响力来实现其目标并提升其价值。非政府组织为实现这一目标所采用的手段是多种多样的。首先是各国代表团的游说。非政府组织也寻求建立与国家的非正式联盟,例如,国际刑事法院。然而,总体来说,非政府组织面临艰巨挑战。由于没有投票权,因此在制定和决策阶段都受到限制。

  第四,非政府组织可能还会出于监督、评估规则或各方共识的遵约情况。

政策周期下推动因素与拉动因素的互动关系


  04 结论

  本文概述分析了政府间组织和非政府组织合作的理论框架。由三个要素组成:两类组织的利益因素即拉动因素和推动因素,以及政策周期的过程维度。提出这一分析框架的目的是为了促进提出具体的研究假设和比较研究。政策周期凸显了政府间组织在政策制定和决策的中心阶段缺乏拉动因素,有学者可能会以此为依据,在主要与非政府组织进行磋商的决策的特定阶段提出相关假设。笔者提出,政府间组织是否试图保护政府间谈判的最终阶段,反对或排除非政府组织参与?或者在什么情况下政府间组织对此开放?是否成员国的议程重要性越高,那么留给非政府组织的机会越少呢?因此,可以推断在安全,金融和贸易方面留给非政府组织的空间很少,但诸如发展,环境与人权领域则较多。

  实际上,这里提出的理论框架可能有助于解释比较研究中政策周期推、拉两因素相对重要性。但是在诸如环境保护等政策领域中,拉动因素对解释合作模式起决定性作用吗?在其他领域,例如贸易和金融,非政府组织参与度很低是否是由于拉动因素不足?未来研究可以深入挖掘并检测政策周期模型的局限。也可以系统地比较合作的动因,“非政府组织的规范”和组织文化对合作的影响?还有在拉动和推动因素无法解释时,组织文化是否能够解释双方的合作?总而言之,提出的分析政府间组织与非政府组织之间的互动框架可以研究广泛的相互竞争假设,从而系统研究这个重要现象。

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