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制度何时大显身手:历史制度主义与制度变迁的政治分析

作者:

来源:政文观止poliview

来源日期:2020年06月07日

本站发布:2020年07月01日

点击率:71次


  文献来源:Giovanni Capoccia, “When Do Institutions ‘Bite’? Historical Institutionalism and the Politics of Institutional Change.” Comparative Political Studies Vol. 49. No. 8 (July 2016), pp.1095–1127;乔万尼•卡波齐亚著,马雪松译:《制度何时大显身手:历史制度主义与制度变迁的政治分析》,《国外理论动态》2020年第2期,第99-111页。政观编译版请见Giovanni Capoccia | 制度变迁为何没有发生。

  作者简介:乔万尼•卡波齐亚(Giovanni Capoccia),英国牛津大学政治学与国际关系系教授;

  译者简介:马雪松,吉林大学行政学院政治学系教授。


  内容提要:历史制度主义的内生变迁理论考察行动者在长时段中如何就制度议题进行重新交涉。这种研究路径可以增进关于制度发展的认识,却忽视了制度本身作为原因对政治变迁和政治改革的影响。针对制度研究中的这一突出难题,本文系统分析了渐进变迁过程得以自下而上发生的制度条件,并将其同历史制度主义对内生制度变迁的深刻见解予以结合。文化范畴的制度化以及在制度和政策结构内部决定改革时机的权力的配置是理解现有制度中的在位者如何引导、拖延或彻底阻止制度变迁的关键变量。

  关 键 词:历史制度主义;制度变迁;质性方法;公共政策;制度发展

  引言

  历史制度主义经过近30年的发展逐渐成为比较政治学中颇具影响力的研究路径。在一段时期内历史制度主义聚焦于制度与公共政策如何构建政治行为和社会行为,当前其研究重点已经转向制度变迁分析。尤其是,渐进式内生制度变迁理论已经极具影响力,代表着历史制度主义研究最重要的理论前沿。这种理论对那种基于路径依赖与间断均衡的隐喻来说明制度发展的观点做出了两个方面的重要修正。一方面,该理论探讨了内生制度变迁如何发生,以此修正了认为外部冲击引发重大变迁的观点;另一方面,该理论强调了主体能动性在制度发展中的作用,从而纠正了认为制度因其惰性及黏性而得以存续的抽象观点。不过,与此同时,渐进制度变迁理论较多关注社会互动和政治互动如何造成制度的变革,却甚少关注制度自身如何塑造此类互动。这导致制度概念看起来可塑性过大,这样的概念最终导致制度在政治生活中,特别是制度自身的变迁或维系过程中所发挥的因果效应得不到充分的理论阐释。

  因此,历史制度主义当前的主要任务应该是探究制度与政策在何种条件下构建了社会行为或者使自身成为“策略性行动的目标”。某个特定时间点t1的制度结构影响了社会行动者和政治行动者之间的互动,所以在稍后的某个时间点t2实现了制度的变迁(其范围和强度各异)或者制度的稳定,历史制度主义的首要理论目标就是要系统地指出制度产生这种影响的方式。本文认为,为达成这个目标,重要的一步是将各种内生变迁理论整合进来,这些理论更加敏锐地聚焦于两个变量,即文化范畴(cultural categories)的制度化与决定制度结构内部变革时机的权力分配。就像下面所要探讨的,对这两个变量的关注不是随意的,而是直接源于内生制度变迁理论所指出的两个关键的微观基础性过程,但这两个过程的意义并没有得到充分阐释。这两个过程分别是:(1)“在社会基层”不遵守正式规则的现象普遍存在,这可能会触发违反规则和重释规则的渐进过程,而这样的过程最终会改变制度运行的方式;(2)支撑制度的社会联盟发生变动,导致人们对制度安排进行重新磋商。一方面,文化范畴的深度制度化可能会被动地允许人们去违反和重释正式规则,从而接纳这种违反和重释过程所触发的制度转变。另一方面,制度中的在位者(institutional incumbent)如果控制了制度改革议程的时机,就能采取拖延手段抵抗住自下而上的变革压力,直到他们所防范的改革力量逐渐式微,从而使政治行动者要组建和维持一个以变革为目标的联盟变得更加困难。

  本文旨在以内生制度变迁理论为基础来推动关于如下问题的理论对话,即制度如何随着时间而发展。内生制度变迁理论依据的是多样化的、在分析层面各异的微观基础性过程,而无意于详尽说明制度发生渐进变迁的所 有可能的方式。因此,与这些理论类似,本文也不会提出一个无所不包的理论框架,因为文化范畴的制度化与对改革时机的控制不是制度获得稳定性和因果力(causal force)的唯一途径。未来关于内生制度变迁的理论研究可能会指出违反规则、重释规则与联盟变动之外的其他微观基础性过程。关于未来在分析内生变迁的原因方面可能取得的进展,本文提出了一个对稳定性的镜像结果进行理论探讨的策略,它依据的一般原则是,运用有关变迁的理论来对稳定性进行理论分析,通常比运用有关稳定性的理论来对变迁进行理论分析会更加容易。本文提出的策略就是,确定哪些制度特征使在位者能够抵抗住各种微观基础性的、自下而上的变迁过程。

  本文所讨论的整合式内生制度发展理论同时从两个维度补充了制度路径依赖理论。其一,该整合式理论明确聚焦于制度在牢固确立各种文化范畴(它们约束着制度变迁)方面的可变能力,这解决了制度路径依赖理论几乎没有研究“解释性反馈效应”(interpretive feedback effects)的问题。其二,整合式理论同已有的其他历史制度主义研究一样旨在超越制度黏性的隐喻和制度再生产的隐喻,但与当前研究强调不同变迁,整合式理论探究了制度中的在位者在何种重要的制度条件下最有可能实现制度稳定或者至少能够延缓或引导变迁,这样一来,就弥补了当前文献主要关注改革者的不足。从更一般的意义上讲,在历史制度主义语境下,本文的讨论对比较历史分析领域内一个涉及范围更广的新兴研究议程起到了推动作用,该研究议程关注的是权力能够实现自我强化的路径。

  本文详细探讨了这些理论问题,并提出各种策略来使这些问题在历史制度主义的经验研究中变得易于分析。文章结构如下:第一部分阐明了对制度的因果力进行理论分析和经验评估的重要性;第二部分简要考察了违反规则和支撑制度安排的社会联盟的变动这两个微观基础性过程,这也是理解内生制度变迁逻辑的关键;第三和第四部分探讨了文化范畴强有力的制度化进程与在位者通过权力集中对制度改革时机的操纵,如何各自抵抗上述两个驱动内生式渐进变迁的自下而上的过程;第五部分概述了本文的讨论并阐释其对历史制度主义的意义。

  一、问题:

  内生制度变迁与

  以凯瑟琳•西伦(Kathleen Thelen)与詹姆斯•马霍尼(James Mahoney)为代表的历史制度主义学者提出了一些新颖的理论术语来研究内生性、渐进性与变革性的制度变迁。制度发展的路径依赖模型主导着这一具有影响力的研究路径,它强调稳定性是制度的典型特征。在路径依赖模型看来,制度的稳定性源于其能够影响行动者的资源和动机以及制度特有资产(例如技能、特权、程序性知识、人际网络)的形成。针对这种强调均衡的制度观,上面所提及的重视议程设置的观点从理论和实证两个层面提出了明确的反对意见。在理论层面,它们认为关于制度发展的路径依赖理论无法容纳制度变迁,这一理论通常将制度变迁归因于外部冲击;在实证层面,它们认为在很多情况下,渐进式制度变迁是变革性的,而不像路径依赖理论在解释制度发展时通常所认为的那样是适应性的和有限度的。

  内生制度变迁理论认为,制度是一种权威性的分配工具,并时常面临来自底层的挑战,出于这样的理由,“制度安排不可能自动形成、自我延续或自行强化”,相反,“内置于其中的只是一个动态性的组成部分”。因此,不同于均衡制度观,我们最好是把制度看作冲突聚集的场域,其中既有“规则制定者”,他们通常在冲突和竞争中设定和调整那些构成制度的正式规则;也有被期待遵守这些规则的“规则接受者”,他们致力于使制度更适应自身的需求和议程。制度变迁通常是不完全遵守规则、重释规则以及社会行动者和政治行动者建立联盟等基础过程的体现。因此,在不排除制度可能因为外生冲击而突然崩溃和发生更替的情况下,坚持这种分析传统的学者们认为,制度变迁更典型的特征是内生性、渐进性和变革性。他们指出了渐进式内生变迁的几种类型。其中,层叠(layering)是指新的正式规则附加于旧规则之上,以改变先前规则的效果;转换(conversion)是指现有规则经由重新阐释而服务于新的目的;漂移(drift)是指旧规则为了逐渐改变其效果而有意不依据不断变化的社会条件作出改变的情况;衰竭(exhaustion)是指“制度由于扩展过度而造成能力消减,从而无法实现预期目标”的过程。

  内生制度变迁理论对历史制度主义学派,尤其是对分析现代资本主义制度和福利国家发展影响非常大。而且,该理论所提供的洞见越来越多地被应用于分析国内政治制度与政策、国际法与国际机制以及国内政治与国际政治的相互依赖关系。总体而言,这篇文献将有力证明渐进性、内生性和变革性制度变迁是普遍存在的。然而,正如一些学者已经认识到的那样,关于重大制度变迁更有可能是突发的、外生的还是渐进的、内生的争论多少有点偏离问题的实质。一方面,不同流派的学者为这两类制度变迁提供了丰富的经验证据。另一方面,虽然制度通常是不断变化的,但只有对具体制度内部的“政治逻辑”加以概念化,才能确定渐进变迁是已经到达了“变革的”临界值,还是依然保持在一定“限度”之内。如果在这一点上缺少理论共识,轻率地把制度变迁认定为“有限度的”或“变革性的”,则不免会重蹈“判断杯中水是半空还是半满”这类风险。

  这场争论中的真正问题是,如何将制度的因果力加以理论化。令人担忧的是,如果像内生制度变迁理论那样主张制度发展从根本上源自基础性社会过程的驱动,那么制度可能不再对政治行动,包括致力于改变制度本身的政治行动施加独立的因果力。对于制度主义的研究纲领而言,这是一个严肃的议题,为了避免把制度当作强势行动者的策略与广泛的政治后果之间的附带性中介机制,需要从理论上有力地说明制度在引发政治后果包括促成自身发展方面的作用。事实上,制度既不是完全意义上的约束因素,也不是强势行动者手中可随意摆弄的工具,制度分析在描绘制度特征时必须采取一种中间立场。在不同的环境和条件下,制度会拥有不同的特性,不可否认,它们通常由政治行动者来塑造和重新设计,但它们同样也可以对“规则制定者”与“规则接受者” 施以约束。不少研究者已正确地指出,制度分析应具体说明制度在何种情况下具有可塑性,又在何种情况下具有约束性,从而对制度的“片面影响力”(partial bite)进行理论说明。

  二、内生制度变迁的微观基础

  历史制度主义理论的发展现状表明,路径依赖与内生制度变迁这两种存在分歧的研究路径都没有对制度的“片面影响力”给出令人满意的解答。一方面,路径依赖理论把制度变迁归结为外部因素的影响,因而不能从理论上说明制度何时具有稳定性、何时具有可塑性;另一方面,内生制度变迁理论只对制度“发生影响”的条件作出了片面的理论说明。一方面,在正式规则稳定化的外观之下,制度及其效果可能已经发生了内在的改变,因此正式制度的稳定性和连续性同制度的漂移性和转化性常常是一体两面。严格来讲,正式制度在时间进程中影响行动者的策略、动机和价值观,从而影响政治后果并巩固自身的稳定,这一结果很难在历史制度主义框架下得到理论说明。另一方面,这一研究工作通常与不同的制度变迁类型的出现有关,而这些制度变迁类型所涉及的两种变量——决策主体制定正式规则时拥有的自由裁量权的大小和制度安排及其政治环境中的“否决力量”的大小——只是对驱动渐进式内生变迁的因素的不完整描述。即使其名称和定义存在细微差别,但这些变量从本质上决定了精英为实现目标是接受还是脱离既有的制度框架。

  这些类型学分析认识到,既有制度可向决策主体提供不同动机,从而改变制度自身,但其默认的基本假设却是,强势精英蓄意采取的“颠覆政策”(policy subversion)这一政治策略导致了制度变迁。然而,除这种以精英为中心的过程外,内生制度变迁理论的前提还包括两个未予以充分理论说明的微观基础性过程,它们“自下而上”地推动制度的内生变迁:一是以重释规则或直接违反规则的方式不遵守正式规则,二是作为制度安排基础的社会联盟的变动。第一种过程由正式规则的字面含义与实际效用之间存在的差异所触发。正如西伦和马霍尼所指出的,由于“规则制定者”的认知能力和控制规则实施的能力有限、规则本身存在的自相矛盾之处、外部环境中出现的难以预料的变化以及“规则接受者”公然提出质疑等原因,正式规则的字面含义与实际效用之间的差异始终会存在。通过挑起对特定制度的形式、功能和特征的政治争论,规则的书面表述与实际施行之间的落差使得违反规则和重释规则的过程逐步增加,并在长期发展中导致了渐进的但具有变革性的制度变迁。第二种过程强调社会群体联盟的变动如何促使制度发生渐进变迁,先前制度斗争中的“失利者”通常会在这些社会群体的变动中起到带头作用。马霍尼与西伦意图提出一种普遍性的内生制度变迁理论,而不再囿于解释政治经济领域和社会政策方面的制度变迁,他们追溯了行动者之间的联系、行动者的偏好以及在这些偏好驱动下可能结成的联盟,并探讨了可能出现的制度变 迁的类型。

  对内生制度变迁中的这些微观基础性社会进程的理论研究指出了制度被“自下而上”改变或者重新磋商的方式。然而,这个分析框架没有阐释清楚,当变迁与上述社会进程直接对立时,既有制度在影响这种变迁的方向、强度及其可能性方面发挥的作用。既有的制度结构如何影响“来自基层的”不遵守规则的行为以及支持制度变迁的社会联盟的形成,从而使制度现状的支持者能够引导、推迟或阻碍他们不愿看到的变迁?如何对既有制度的这一能力的变化作出概念化的阐述并予以衡量?如何系统地将这一概念化阐述纳入内生制度发展的分析之中?本文接下来的部分解决了以上问题,确定并分析了制度的两个重要维度,即文化范畴的制度化与控制制度改革时机的权力的分配,这两个重要维度可以抵抗自下而上的变迁过程,文章还运用案例对这一理论进行了说明。

  三、对不遵守规则的抵抗: 文化范畴的制度化

  这一表述载于1949年基本法和相关法规的若干条款,并在联邦宪法法院1952年的一项裁决中得到进一步阐述。重申这些范畴的立法活动和法院判决跨越多个相互关联的政策领域,包括管理政党及社团活动方式的准则、对言论自由和结社自由这些宪法权利的行使作出规定的规则以及对某些类别的公职人员必要的雇佣条件作出要求的准则等。自1949年以来,德国的立法和司法体系不断重申了上述核心范畴,虽然实施情况参差不齐,但并没有实质性地改变这些规则在社会基层的运行方式。此外,1950年成立的各级“宪法保护办公室”负责搜集极端主义的个人及团体的信息,曝光极端主义活动的情况,从而进一步在公共领域中巩固了合法政治活动与非法政治活动的范畴。

  由于这些规则在政治上十分敏感,因此在有些情况下这些规则并未得到全面实施,或在 实施过程中引发了激烈的公众辩论和争论。不过,这些事件没有从实质上影响规则长期以来的解释方式。例如,对公职人员的政治审查一直是在德国国内以及在国际上引起争议的主题。尽管这场争论在1970年代达到顶峰,但德国所有主要政党一致对其予以支持,宪法法院在著名的1975年裁定案中也认为这符合宪法。与此同时,宪法规则允许强制解散极端主义政党,这是面临争议时作出一致性规则解释的又一例证。2001年,联邦政府与联邦议院提请宪法法院批准取缔德国国家民主党这一极端右翼组织。宪法法院驳回了这一请求,理由是该案的证据是警察通过向该党干部中渗透大量政府间谍这一令人反感的做法获得的。即便案件处理程序的基本公正性受到质疑,宪法法院中仍有半数以上的大法官支持批准解散国家民主党,但其人数未达到此案件所要求的绝对多数标准。联邦政府与联邦议院此后再次提请取缔国家民主党,其间虽然发生了不利于联邦政府的丑闻事件,但是这一要求依然得到广泛的政治支持。

  可以肯定的是,即使文化范畴在多个相互关联的制度领域中得到了明确运用,而且强大的司法传统让这些范畴更加清晰,可靠的行政部门对这些范畴予以实施和监护,但是仍然无法保证这类文化范畴得到完全遵循。如同斯特雷克与西伦正确指出的,任何规则都不能产生这种结果。不过,德国“主动致胜型民主”的案例有力地表明,不仅固有的文化范畴可以制裁并因此阻止不遵守规则的行为,而且不遵守规则的行为并不必然造成制度侵蚀和制度转型的结果。战后德国无疑存在不同程度的不遵守规则的行为,如反复发生的新纳粹势力的公开活动以及某些情况下的政治暴力事件,但这些行为几乎不能引致变革性制度变迁。确实,反极端主义的规则已经成为法律和政治领域反复出现的公众争议的对象,争议的一方是当前秩序的支持者,另一方是批评这些规则违反了言论自由和结社自由这样的自由价值的人。尽管存在这些争议,但合法政治活动与非法政治活动之间的规范界限却在近70年来维持了相对的稳定。即便在某些时期出于政治实用主义的原因会容忍不遵守规则的行为,但由于高度制度化的文化范畴为政策规则及其司法解释提供了依据,所以这些规则仍能得以持续实施。

  四、对社会联盟变动的影响: 议程控制与改革时机

  促成内生制度变迁的因素不仅有违反规则和重释规则的行为,还有作为制度结构之基础的社会联盟的变动。例如,西伦认为,各国雇主组织和劳工组织进行联合的方式存在差异,这导致发达工业国家的市场自由化呈现出不同的形式。然而,在规则遭到违反并被重新解释的过程中,既存的制度原则上能够影响社会联盟的变动过程,因此可以作为影响制度发展的因素发挥作用,有时还会发挥决定性作用。尤其是,制度性权力可能影响社会联盟的变动过程,促使社会联盟支持或反对制度改革。内生制度变迁理论虽然将权力视为制度的一项典型特征,但这一分析传统却未从理论上深入探讨制度所产生的权力不对称如何影响制度自身的发展。强调社会联盟的变动对内生制度变迁起到重要驱动作用,意味着规则制定者仅凭借正式的制度化权力很难通过颁行政令的方式改变制度,也无法抵挡规则接受者施加的制度变迁压力。若要对制度变迁的政治机制作出更全面的说明,还应认识到制度安排中的权力不对称有时会影响社会联盟的变动,使其有利于或有损于制度稳定。社会联盟通常不是在公平的竞争环境中形成的,握有制度化权力的规则制定者在其他条件不变时,相较于规则接受者在形成联盟方面更具优势。规则制定者比规则接受者掌握更多信息和资源,在组织网络和文化网络中也更靠近中心位置。因此,对旨在促成制度变迁或抵制变革性制度变迁的社会联盟的形成而言,制度性权力不对称即使受到挑战和质疑,却仍有可能在联盟形成中扮演重要角色,尽管这种角色有待更充分的理论说明。在一些情况下,支撑制度安排的社会联盟在一定程度上可能是内生于这种制度安排的。当制度中的在位者可以运用其权力防止或扰乱支持改革的其他联盟的形成时,他们将会限制、延迟或阻止制度发生变革性制度变迁。换言之,形成社会联盟的竞争环境往往并不公平:权力不对称能够影响哪些联盟会站出来支持变革制度的提议,有时甚至从一开始就能决定改革派联盟是否会出现。

  (一)改革与议程控制的关注度

  对制度影响联盟的变动并因此影响制度自身变迁的能力予以理论探讨的一个方法是,关注在位者设定议程的权力,特别是其控制制度改革议程的权力。历史制度主义并未忽略这一点,比如,彼得•霍尔(Peter A. Hall)强调个体利益和身份认同总是具有多种维度,为实现制度改革目标而量身定制的“话语框架”(rhetorical frames)正是为了吸引特定层面的政治认同,并在实质上影响各种类型的改革派联盟的形成,以及它们在制度变迁方面的可能倾向和用力强度。西利亚•豪瑟尔曼(Silja Hausermann)依据威廉•赖克(William Riker)有关政治操纵的研究成果,论述了政府如何利用养老金政策的多维性质(即福利水平、融资类型、申领资格方面在很大程度上彼此独立)以及社会组织和政治组织的碎片化状态寻求特定社会联盟对“一揽子”改革方案的支持。通过这种策略性的“社会联盟工程设计”,规则制定者能够利用其设定议程的权力来影响联盟的变动,进而引导制度变迁。

  这些历史制度主义学者集中关注的是议程设定权力在引导制度变迁方面的重要作用。但是,在一些情况下,议程控制与联盟工程设计可能被进一步用来推迟、阻隔或防止那些不受欢迎的变迁,从而实现制度稳定。这一结果可能是社会选择研究长期关注议程控制策略所导致的。这种研究提出的洞见有助于我们理解制度中的在位者如何通过将制度改革阻隔在议程之外来保持制度稳定。然而,当前内生制度变迁理论更多强调的是,志在制度改革的政治行动者可能与此前制度斗争中失利的一方结成联盟,并由此将改革提上议程。当这种情况发生时,掌控制度改革决策时机的在位者很可能维持制度的现状。

  上述观点基于这样一种预期,即当改革议题在规则接受者当中具有低的关注度时,捍卫当前制度会更容易一些。在这种情况下,志在促成制度变迁的政治行动者要想争取足够多的人来支持重新磋商现有制度,就会面临更高的集体行动成本。这是因为,规则具有较强的专业性,这造成规则制定者与规则接受者之间存在严重的信息不对称;或者,制度结构的高度复杂性阻碍着规则接受者为主动抵制现状而投入必要的时间和资源;或者,更紧迫的事项吸引了规则接受者的注意力,在这些情况下改革议题的关注度都会降低。不过,危机或外来冲击这类“触发事件"(triggering event)会让制度改革具有极高的关注度。但大量研究政策制定的文献表明,规则接受者对触发事件的反应通常都是短暂的。虽然这一点对于那些目标人群不多的制度或组织而言不是那么准确,但一般来说人们的认知能力、时间和资源往往是有限的。特别是在发达社会,人们身处若干制度、政策与组织当中,更不可能长期支持某项特定的制度改革方案。

  为便于理解,可以设想这样一种情景,其中规则制定者甲与规则接受者乙两名集体行动者就制度改革进行互动。在时间点t1.乙可以迫使甲将制度改革提上议程。但是,在时间演进中乙却很难保持这种动员状态,因而甲能够决定制度改革何时实施。在这种情况下,甲完全可以等到时间点t2——乙的动员能力再次降低的时刻——搁置改革。这表明,即使乙此前在弓设定了议程,但是甲在t2的行动对后果具有决定性影响。因此,如果制度结构赋予掌权者控制制度改革时机的权力,他们则有可能在具有优势的情况下通过社会联盟的变动来抵制“自下而上”的变迁压力。通过操控制度改革的时机,制度结构中的在位者可利用各种话语上的权宜之计,在短期内通过摆出改革的姿态来应付危机状态,一旦规则接受者对改革议题的关注度有所下降,前者便借机实施不对现有权力格局造成挑战的表面性的改革方案,或者完全将改革搁置一旁。在这样的情况下,即便大多数规则接受者原则上支持变革,但变革也可能不会真的发生。

  (二)示例:欧洲国家对公司治理改革的抵制

  近期有关公司治理改革的比较分析表明,对改革决策时机的控制如何影响着制度变迁的范围和前景。例如,佩珀•卡尔佩珀(Pepper Culpepper)对收购、并购和经营赔偿的相关规则进行比较分析时,注意到发达经济体中引发公众争论的公司治理改革,其结果总是反映由大公司管理者组成的利益团体的偏好,“并时常同政治对手针锋相对”。在不同案例中,其结果可能是改革,也可能是成功抵制改革而保持制度稳定。卡尔佩珀认为,这种结果可归结为他所说的“悄无声息的政治”(quiet politics)结构,它形成于像公司治理这样高度专业性的正式规则成为制度改革的潜在对象的时候。就像前文所解释的,即使是专业性规则,有时也会成为基础广泛的社会动员力量的关注对象,但由于产业组织通常在制度中处于可以从策略上拖延外部介入的地位,因此它们经常会影响、推迟或搁置任何后续的改革。政治人物倾向于遵从公司管理者的专业知识,这使后者握有制定规则的制度性权力。一方面,立法者事实上将大部分正式规则的制定委派给特设专家委员会与工作小组,这些委员会和工作小组就立法事项提出建议或进行磋商,而管理阶层的核心利益在其中居于主导地位。另一方面,立法者还为公司管理者的自我管理留下了相当大的决策空间。政治人物之所以有动机将相关权力委派给公司管理者,是因为选民往往因公司治理的专业特征而对该领域的制度性改革不感兴趣。

  在多数时候,上述这种决策结构使公司治理改革被隔离在范围更广的政治议程之外,从而避开了规则接受者(例如,其养老金被投资于各种公司的工人)的注意。当改革方案在比较特殊的时刻(由于危机、丑闻或政治行动者的倡议)吸引了规则接受者的注意时,这种制度框架通常会使管理者有能力控制公司治理改革的时机,从而在很大程度上限制了随后的改革力度。换言之,私人利益委员会的创设使行业行动者“在监管权不被移交给议会这类具有不可预测性的机构的情况下,似乎不再拒绝接受进一步监管的要求”,同时使得委员会中的行动者能够“在公众对该议题的临时性关注已经消散的时刻”来安排协商,以便作出决定。

  相关文献提供了反映此种动态过程的若干事例。以法国为例,在2000年代政治家们多次回应了金融行业的丑闻,并呼吁对公司管理层的薪酬加强监管,从而提高了公众对该议题的关注度,但政府一再将此事交予行业委员会处理并授权公司进行自我监督。于是,相关部门通过延迟行动来应对每一起丑闻,因而不需要对高管的薪酬进行任何实质性和强制性的限制。磋商和谈判也产生了相似的效果。以荷兰为例,在1990年代中期,公司治理透明度与小股东权益的议题经媒体报道而引发高度关注,此时政府作出的回应是呼吁减少对大股东的保护。政府与公司管理者协会组织就改革展开了为期两年的谈判,最终达成的妥协方案更接近行业协会组织而不是政府的立场。在此期间,媒体与公众对相关议题的关注度日益降低,公司管理层利益群体借机从事游说活动,甚至阻止了上述妥协方案被制定成法律。

  总而言之,人们经常援引“失利者不会在政治领域中消失不见”这一事实,来论证通过改变支持制度结构的社会联盟实现渐进制度变迁的重要机制,但仅仅是这一事实并不能增加我们的认知。或许除了少数极端情况,失利 者永远不会彻底消失,因此政治生活的这一恒定特征本身无法解释制度是否发生以及如何发生内生变迁。在这个问题上,专门制度的特定属性有助于为我们提供答案。一般而言,制度中的在位者都有着强烈的动机来维持现状不变,因为这能确保他们掌握权力。改革者旨在动员起改革联盟中的各规则接受者,而在位者会迫使改革者为此付出代价,但是在不同的制度结构中,在位者实现这一目的的机会是不同的。鉴于规则接受者对议题的注意力总是具有周期性,而制度结构又赋予了掌权者以控制制度改革时机的权力,因此掌权者处于极其有利的地位来影响改革联盟的形成、可持续性乃至其前景,进而抵制不受欢迎的制度变迁。

  五、结论:

  保守派与制度保持

  渐进式内生制度变迁理论在制度如何随时间而演变的概念化方面取得了重要进展。然而,相关学者关注的是制度如何成为那些致力于推进不同形式变迁的策略性行动的目标,如果只采用这一思路,那么它最终会使有关制度发展的理论建构陷于自相矛盾的境地。任何制度理论最终均以社会变迁与制度变迁之间的分野作为基本前提。两者在强烈程度、作用范围以及更重要的持续时间上存在差别。个体在制度中扮演着各种角色,经历着发挥不同作用、退休、去世并被拥有不同观念和社会背景的另一些个体取而代之这一连续过程,如果承认这一点,那么从根本意义上讲,社会变迁在某种程度上是连续发生的,而且制度也必然受到影响。但是,即使行动者与背景持续地发生变化,经常性的社会变迁也不会必然地、自然而然地、完全地转化为制度变迁。从根本上讲,任何制度理论的首要任务是从理论上说明为何会出现这一种情况。改革派是历史制度主义理论和制度发展理论关注的核心焦点,而本文意在了解改革者如何以及为何能完全地或部分地实现其目标。因此,出现了这样一个矛盾:如果制度理论的首要目标是说明社会变迁与制度变迁之间的差异,那么我们至少应当从理论上关切制度在什么条件下促使或制约社会行动者与政治行动者去增强制度的稳定性——制度如何向保守派赋予权力;这里所说的保守派并没有意识形态色彩,而是指更具中性意义的“制度变迁的反对者”。归根结底,正是这些保守派的能动作用使社会变迁与制度变迁之间发生了分野。

  为理解制度中握有权力者何时能成功抵抗制度变迁,本文提议将有关在位者在现有制度安排下如何被赋予或不被赋予权力的理论吸纳进现有的内生制度变迁理论。内生制度变迁理论假定,违反规则与联盟变动这两种微 观基础性过程是自下而上的制度变迁的驱动因素。本文对于可以限制或抵制上述驱动因素的既有制度结构的各个方面进行了理论考察。尽管这些过程在某些情况下会发挥重大作用,但制度变迁并非必然发生,变迁的步伐和方向也不完全是社会各方势力在一个水平的、制度阙如的场域中互动的产物。既有制度会以两种不同的方式影响渐进转型的程度乃至可能性。首先,既有制度能够将文化范畴制度化,这使得违反规则的行为更有可能受到制裁,也巩固了人们对正式规则的理解,并使得不完全遵守规则的行为与渐进制度变迁之间发生分野。其次,制度体系使在位者能够决定制度改革的时机,从而有权引导或阻挠变革性制度变迁,对这种权力的策略性使用能使先前制度斗争中的失利者难以挑战支撑制度安排的联盟均衡。

  本文的研究不仅对内生制度变迁理论有意义,而且对历史制度主义分析中常用的关键节点与路径依赖等概念也有一定的意义。首先,就关键节点而言,这个术语主要指具有路径依赖特征的制度得以产生的时刻,这一时刻是可变的、不确定的。本文的研究为解决如下棘手的难题提供了一个方案,即对关键节点的识别只有事后才能完成,也就是说,只有新的制度安排在中长期的实施中显示出路径依赖的特征时,我们才能够确定此前的关键节点。有学者提出,新制度的持久性同时间节点上发生的冲突的激烈程度直接相关。这一观点认为,在最初的制度斗争中落败的一方更有可能继续抵抗,直至扭转制度结果。但是,这种主张从未得到完全的验证。的确,有大量的证据表明,经过激烈冲突后建立起来的制度可能持久存在。本文的研究使我们转而关注在关键节点形成的制度安排的两个方面,据此可以预测制度抵抗自下而上的内生变迁的概率。如果某个时间节点上出现的制度纳入了已在相关制度和政策领域中得到贯彻和运用的文化范畴,或者如果某个制度将控制改革时机的权力集中在了在位者手中,或者两者兼而有之,那么我们就可以更早一点确定关键节点导致了具有路径依赖特征的制度,这种制度相对来说更会抵制自下而上的内生变迁过程。

  其次,就路径依赖而言,本文借鉴观念和制度研究的有益成果,建议将最初有关“解释性”反馈效应的理论分析与如下做法结合起来,即更加明确地关注制度嵌入文化范畴的能力。另外,通过详细阐述针对制度“再生产”隐喻的批评,本文为从经验上对制度中的在位者为捍卫自身权力而可能实施的先发制人战略(proactive strategy)进行理论化、分类和研究奠定了基础。辨识出这些策略并不总是那么容易,因为相比于改革者的策略,这些在位者的策略获得的关注度更低,但是这种关注度的缺失至少部分是由于当前的理论与研究方案没有为探讨这一问题提供空间。

  制度现状的维护者不仅构成阻碍改革的“否决力量”,他们通常还会采取主动行动来延缓、引导或阻止改革。为了对制度变迁的政治机制作出令人信服的理论解释,有必要对这些策略进行更加清晰的理论说明。通过对有利于在位者阻挠制度变迁的各种制度安排进行理论分析,本文提出这项研究议程应优先考虑两点。一方面,应系统研究制度中的权力持有者可以运用的各种举措,这些举措可以促进或进一步巩固能够使制度现状获得合法性的文化范畴。此类范畴包括教育或宣传倡议,以及旨在加强社团身份或集体身份的象征性政策。这些策略在维护特定文化范畴时消耗的成本与取得的实际效果可能会存在很大的差异,这取决于此类文化范畴是否影响相关制度及政策的设计和运行逻辑。制度主义者可以很好地研究这些过程:有研究者强调文化生产(cul­tural production)在触发制度变迁中的作用,可以将他们的许多核心观点进行扩展,用以理解如何利用文化生产来支持制度的稳定性。另一方面,应推进以下两项议题的理论和经验研究,以补充我们关于大众的“注意力周期”的宽泛而复杂的知识。第一,不同制度的目标群体在规模、意识形态以及参与其他制度安排方面存在差异,我们要了解“注意力周期”如何在不同制度中发生变化,这可能有助于我们深刻认识在位者通过策略性地操控改革决策时机来维持现状的能力;第二,我们应设法确定在位者有意地(和巧妙地)向“大众”公布议程的策略,以及这些策略是如何依据制度环境和政治环境取得某种成功的。

  要在理论和经验层面上实现这些目标,研究者不应摒弃当前的内生制度变迁理论,而是应对这种理论加以扩展,从而更充分地理解有利于内生制度稳定的制度条件和相应策略。本文力图提高对如下问题的理论研究:(1)在何种条件下最好在概念上将制度理解为“均衡状态”——此时制度对规则制定者与规则接受者的资源、动机、策略和态度的影响使制度得以持续;(2)在何种条件下最好在概念上将制度理解为“竞技场”——此时制度相对来说更可能发生变迁或者被重新磋商。通过揭示有助于制度稳定的两个重要因素,本文证明了对于理解制度发展来说,有利于维护制度现状的条件与政治行动者据以推行变革的条件同等重要。在阐述制度变迁的政治机制时,对保守派与改革者应当一视同仁。

  原文注释略

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