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理解战略互疑:美方观点

作者:李侃如

来源:北京大学国际战略研究中心

来源日期:2012年04月03日

本站发布:2012年04月03日

点击率:79次

   对中国的战略不信任并不是美国政府决策者当前的主流观点。相反,他们一致认为北京和华盛顿有可能实施一些促成两国关系长期发展的政策,而这正是人们对这两个基本还算合作的大国的期待。到本世纪 20年代,理想的中美两国关系应该包括:努力减少可能发生的冲突,转而进行合作或者至少在更广阔的范围内开展平行协作,提供地区性和全球性公共物品,比如海上安全、减少温室气体排放,以及最大化双边利益。这并不意味着两国之间没有摩擦--每个国家都有自己的利益,这些利益可能与其他国家的利益产生冲突,每个国家的文化、体制和近代历史都不尽相同,这意味着它们对很多问题的看法必然会出现分歧。但是在这种情况下,双方都会在可能的领域中寻求双赢结果,如果无法实现,就尽量减少危害。

  因此,美国目前的态度是,美国与崛起的中国建立一种基本的建设性长期关系既是可行的也是可取的。从这个角度来说,中国的崛起能促成很多积极的发展。但最重要的是,强大繁荣的中国自身要成长为一个负责任的大国,尊重国际法规和协议,要相信两国可以同时在亚洲的关键领域扮演重要角色,鼓励中美两国在主要国际问题上进行合作。目前美国官方主流观点认为,中国在地区和全球范围内都起着重要的作用,但是其不断壮大的实力不会专门针对削弱或损害美国的利益。

  不过,美国政府决策者同时也认为中国的未来发展具有非常大的不确定性。上文提到的美方态度是建立在一系列相对比较乐观的假设基础上的,他们也意识到在现实中,这些假设有可能会被证明是错误的。因此,美国政策的一个目的是确保这一系列相对比较乐观的结果成为现实的可能性更大。但是他们也很清楚,一旦事与愿违,他们也必须具备处理相应状况的能力。

  因此,尽管现阶段美国的目标基本上是很积极的,但对中国可能出现的各种发展状况的担忧也是存在的,同时还在进行辩论,争辩应该采取什么样的措施才能最有效地促成中国按照他们所希望的方式行事。这些担忧目前尚不足以让美国的国家政策制定者得出结论,认为中美关系本质上成为零和博弈(即一方之所得就是另一方之所失)将是不可避免的。潜在的担忧及其产生的原因如下:

国际体系的结构变化

  与形形色色的美国学者和权威专家不同,美国领导人不会从霸权转移的一些大理论、文明冲突理论或其他有关全球政治的整体结构性解释的角度去思考问题。他们关注

  的是更具体的问题,即使在思考如何运用全球性准则和方法处理重大问题的时候也是如此。这种思维方法往往不重视某些结果必将出现的论调,而让机敏应对的外交和偶然性因素发挥更大的作用。但是在这种背景下出现了一个事实,即中国的全球影响力和排名在最近几年中快速提升,而美国却在经历严重的国内困境。这一事实本身产生了特殊的敏感性,并导致了不确定性。在美国领导人对北京的战略信任程度方面,这一敏感性和不确定性包含四个基本部分:

  ●     美国领导人看到了大量的证据,证明中国把自己看成了世界第二,并且假想作为世界老大的美国必然会试图阻止中国的崛起。这种态度在中国媒体中随处可见,在许多其他信息来源中也有清晰体现。这种观点让美国最高层既担心中国会试图取代美国的地位,又担心中国从根本上把中美关系看成一种零和博弈。从中国现在和将来都将继续持有这种观点的程度来看,有些官员提出美国应该始终抱有这样的假设才是审慎的,即中国把削弱美国视为自己利益之所在,美国应该从这个角度去诠释并对中国的行动做出反应。

  ●     中国军队正在不断增加军费以增强其在西太平洋的战力投射能力,其目的可能是要在接下来的几

  十年里增强全球影响。最近,解放军获取了反航母导弹、隐形战斗机和航空母舰。此举不可必免地威胁限制美军在西太平洋的灵活性,而该地区对美国的未来发展至关重要。目前,美国军方与解放军之间的互动太少,导致美方无法确信这些事态发展在将来不会危害美国的利益,这些美国利益包括维护其地区联盟,保护在该地区更广阔的外交和商业利益。解放军方面发表的一些文章坚称决心限制他国军队在临近海域(”近海“)的活动,更加增加了这种担忧。美国军事规划部门把解放军的这种决心以及获得特殊军事能力的做法,解释为最终目的是要拒绝美国军队进入中国领海之外的水域以及不让美军获得在该海域自由航行的能力。但这种进入和行动自由对美国及其盟友的安全来说是至关重要的。以上种种导致的结果,是美国方面制订应急计划并确定采购项目,以此来确保中国无法成功实施其反介入和区域拒止战略,这一战略旨在一旦出现冲突能将美国军队阻挡在远离中国边界的区域。

  ●     包括领导人在内的美国人,都对国际金融危机感到震惊。在试图让国家重新回到正常轨道的过程中,他们特别担心自己的政治体制出现运转失灵。在这种情况下,美国对其他国家可能企图利用美国目前的困难来减少美国复苏机会的意图会更加敏感。中国的许多活动,特别是经贸领域的活动,被视为至少部分是以此为初衷的。正如下文相关部分将要详述的,这种努力特别明显地表现在通过网络盗取美国知识产权、被视为旨在降低美国在主要产业领域竞争优势的重商主义政策,以及限制美国向不断扩大的中国国内市场出口产品的货币政策。

  ●     随着中国经济和军事能力的增强,亚洲所有国家都不可避免地会调整外交政策。中国的言行让亚洲其他国家对未来美国继续在本地区存在和发挥作用的信心逐渐减少,从而引发严重关切。

  总之,中国在迅速崛起的同时,美国陷入了严重困境,这一事实使美国对中国的观点、行动及其公诸于世的愿望变得非常敏感,进而以不同的方式导致了美国对中国的战略不信任。 

政治和价值体系

  美国领导人认为民主国家天生就比专制体系更值得信任。这种印象部分源自于一个分析性的结论,即专制体系自然会更加担心本国国内稳定,因而更愿意煽动民族主义情绪以及制造国际危机,以确保国内稳定。由此,当中国出现了强烈民族主义的表达时,当国家层面出现对中国国内稳定表示担忧的迹象时,这些表达和迹象就变成了令人不安的标志,即中国存在迫于(或源自)国内压力而做出反美努力的可能性。当中国将国内出现的不满或者社会不稳定归咎于美国(中国的国内宣传经常这样做)的时候,尤其如此。

  同时,专制的政治体制因为不够透明而被认为天生就不那么值得信任。在外界看来,中国的体制尤其注意掩盖其核心政治过程--比如说高层领导人的产生和文官政府同军队的关系。因此,美国领导人不理解中国海军在南中国海的行动或者隐形战斗机的首次试飞事件是否与文官或者外交方面有过良好协调。比如,后者发生在 2011 1月美国国防部长盖茨到达北京想要重建中美高层军事对话之际,很多美方人士认为,此举是对美国国防部长的直接侮辱。从更广阔一点的角度来说,在接班政治中,外界人士很难理解什么样的声明和行动更多是依据国内政治考量而非国外政治因素制订出来的。缺乏透明度使美国更加不确定中国的对美战略意图是什么。

  由于对中国政治体制是如何真正运作的了解甚少,美国人容易认为中国的决策是战略性的、经过协调的,而且是统一指挥的。因此,当各部门、单位和地区相对缺乏协调的行动带来了完全不同且彼此冲突的结果时,美国人经常认为这是中央政治局常委会旨在迷惑和欺骗美国决策者而使用的完美政策网络的组成部分。而没能兑现对美国的承诺(比如,保护知识产权或者关于政府采购的规定)倾向于被认为是不真诚的象征,虽然实际上很多时候这是由中央政府能力不足、政策无法在全国严格地推行造成的。总之,美国领导者对中国国内政治体制理解得不够,因此经常不能准确判断哪些结果反映的是中国国家领导人的战略决策,哪些反映的是政治体制本身的运作机制,是那些领导人无法控制的(有时甚至是有悖于他们愿望的)。当中国方面把国内能力所限作为其不能如期履行承诺的原因时,美国也倾向于质疑中国方面的解释,认为这些解释都是为自己辩解的、不诚恳的。

  美国长期以来不仅一直认为民主政治体制与生俱来便在国内更具合法性,因此生来便更加稳定,同时还认为民主体制下的官员能够更好地理解美国政治的本质。因此,他们认为,民主体制中的官员不太可能对何为美国政治的核心、何为美国政治的杂音做出错误判断。所以,当美国边缘人物发表一些荒谬言论的时候,他们也不太可能把这种敌对的意图归咎于美国。这就使美国与其他民主国家之间不太可能出现敌意。

  把美国人根深蒂固的价值观考虑在内的话,在中国和其他国家境内发生的被认为是违反人权(尤其是违反公民权利)的行为,使得美国政府在政治上很难采取行动与这

  些国家首先建立互信。美国人倾向于强烈怀疑那些践踏本国公民权利的国家。由于历史原因,中国是由共产党一党执政的国家这一事实本身就让包括高层官员在内的许多美国人产生忧虑,因此更难建立完全的互信。这一因素比过去更为微妙,但是仍然是信任方程式中的一个因素。

外交

  如前所述,美国对中国崛起的根本态度是:一个更加富裕的、能够在国际舞台上发挥更大作用的中国是受欢迎的,其前提条件是中国要寻求在地区和全球事务中扮演相对更具建设性的角色。再详细一点来说,美国领导人认为中国在地区和全球经济中发挥着如此举足轻重的作用,以至于美国不可能特别限制中国的发展,而且无论如何都不应该认为限制中国是可取的。实际上,从总体来说,他们觉得一个更加富庶、在全球事务中参与更多的中国,对美国是大有裨益的。同时,美国总体上不再认为中国是一个发展中国家,尤其是考虑到中国的 GDP总量和雄厚的外汇储备。所以,美国领导人希望中国能够在诸如防止核武器扩散这样的事件上强化全球规范和机制,并且能够越来越多地承担大国应该承担的责任,为全球体系和地区体系提供各种公共产品。他们担心中国未来的表现,因为他们认为北京目前对于承担更广泛的责任做得太少。

  出于各种原因,尽管中国不断地重复保证它不会寻求将美国排挤出亚洲,但是美国领导人仍然很担忧中国可能会试图控制该地区,并且这种控制是以牺牲美国在该地区的影响和利益为重大代价的。2010年期间,中国在地区外交中的很多做法都加深了美方在这方面的基本担忧。比如,中国强烈反对美韩在黄海地区进行海军演习,尽管这场演习是对朝鲜的挑衅行为做出的回应。但是中国反对的原因是认为美国航母进入黄海的国际水域暗含威胁中国安全的意味。中国外交部长杨洁篪在河内举行的东盟地区论坛(ARF)会议上严厉指责美国国务卿克林顿干涉与美国无关的事情,因为她在会上评论了南海问题。由于美国认为亚洲是对其长期利益最重要的地区,美国对中国在亚洲所采取的行动潜在的长期影响特别敏感,如果这些行动表明中国将对该地区采取一种更加显示霸权的态度或者试图限制美国在该地区的存在和活动的话。

经济和贸易

  中国在全球性经济危机和金融危机过程中始终保持很高的年增长率,加之美国认为中国政策越来越倾向于重商主义,美国开始担心中国为追求维持快速增长是否会直接侵害美国利益。在这方面,有一些具体问题尤其会引起美国对中国领导人意图的质疑:

  盗窃知识产权。尽管制订了相对高质量的法律和法规,中国也加入了有关国际公约,但是持续不断的大量盗窃美国知识产权给美国人一个印象,即这种盗窃已经成为中国国家发展战略和国防战略不可分割的一部分。近年来,来自中国的网络攻击导致美国私有部门的知识产权信息大量丢失,此外还有敏感的军事信息,比如 F-35新型战斗机的工程数据,因此对中国的怀疑随之增加了。而当中国出台政策,实际上要求提供技术转让才能进入中国市场(尤其是在新型绿色技术产业中)之后,这种怀疑变得更为强烈。在很多情况下,美国领导人认为把签署技术分享协议作为进入中国市场的前提条件造成了技术偷盗,并且中国利用这些技术(结合各种中国政府补贴和对本国公司的其他支持)将美国公司逼到破产。

  货币政策。中国控制人民币的价值,使其保持在低于市场定价的水平,这一做法被认为是在对中国出口到美国的商品进行广泛的补贴,并对美国向中国出口的产品征税。尤其是在全球金融危机爆发之后,美国集中在制造业部门和出口部门创造就业的时候,这种货币政策至少被认为是对美国的极重要利益表现出的漠不关心。

  限制直接投资。虽然中国抱怨美国对出口到中国的一些技术横加限制,但是北京也会定期出版一项非常重要的列表,列出不允许或限制外商投资的部门。这一举措远远超出了国家安全的范畴,相当于保护主义,直接危害了美国的经济利益。这些限制中有很多影响了美国公司极具竞争力的部门,比如说金融服务领域。这一事实增加了美国对中国的担忧,认为中国准备以美国方面直接的、不公平的损失为代价发展本国经济。

  稀土金属。中国成为全球 90%的稀土供应来源之后,严格限制稀土出口,这一举措引发了对中国贸易战略方针的特别关注。稀土对许多军事产品和民用产品至关重要,尤其是在电子产品和绿色能源领域。尽管中国解释说它采取限制措施是出于保护环境的考虑,但是造成的形势是,如果有公司在 2011年希望获得足够的稀土金属,那么只能将其生产设备转移到中国。但是,在这个过程中,其技术被盗的风险越来越大。不管中国真正的目的是什么,这个问题的处理方式陡增了对下面问题的担心,即一旦北京能够在更广泛的行业和问题中主导事情的结果,北京将会如何行事?

  以上所有问题增加了美国领导人的担忧,他们觉得,尽管很多公开言论与此相反,但是中国很可能从零和博弈的角度看待中国与美国的未来。在一定程度上,同那些只参与到中美经济关系中的官员相比,美国高级政治领导人可能更为强烈地感受到从经贸领域的担心引出的关于中国意图的消极结论。

制度化的不信任

  战略不信任在美国体制中已经被部分制度化了(在中国体制中也是如此)。每一个机构实际上都很庞大且多样化,把某一种观点归咎于任何一个特定的主要机构都是不对的。不过,确实有一些重要官员的某些观点只是与他们所在机构相关的。下面将重点说明此类问题。

军事

  与其他国家军队一样,美国军队受命做最坏的打算,并在此基础上建设军力,对保护国家及其重要利益进行规划。中国现在拥有世界上最强大的军队之一,并且其军事能力增长的速度比任何其他国家都快。美国方面认为,解放军很显然在优先发展那些专门针对美国军事平台--比如航空母舰和卫星--的能力,同时,解放军对其能力、在今后面临主要的战略威胁时将采用什么新力量和原则,都没有按照国际标准实现透明化。

  当一个国家的长期规划得到理解,并且该国采取的行动大体上与这些规划相一致时,信任才会产生。就中国而言,它没有清晰地呈现其主要领域的军事规划。比如,军方发表的《白皮书》中没有地域分区,没有显示出中国在世界各地的利益何在。同时,解放军正在世界范围内建设基于空间技术的情报、通讯和航行体系,并且开始建造航空母舰和两栖登陆艇。

  考虑到中国将目标特设在美国主要军事平台以及中国武器计划缺乏透明度,美军每隔一段时间就会对解放军获得的最新装备感到震惊,并大为不快。这增加了对解放军最终意图和规划的不信任。在美军内部,这种不信任在海军、空军、网络空间和情报部门里尤为强烈。

  一些具体的事态发展使美国军方对中国的怀疑变得特别强烈。比如,在 2001 EP-3 [i]⑦和其他军事事件中,中方一直拒绝认真参与对案件真相的调查,相反却固执地坚持对事实的虚构渲染,然后到某一时刻认真讨论如何解决。用一位美国官员的话说,”这种做法引起了不信任--如果中国不想受到案件真相的影响,那么中美两国相互理解、合作和妥协的基础就很难建立。“ 

网络安全

  美国最近在军队内部建立了综合的网络指挥系统(在不同的分支机构还存在次级指挥部),同时在政府官僚机构的各个其他部门中也设立了专门的网络安全机构。这些种类繁多的网络防范机构很快对来自中国的网络操作变得极其敏感,因为这些操作针对的是美国军事和民用(既包括政府也包括非政府)目标。这些操作如雨后春笋般出现,规模宏大且范围广泛,有些极其执着和复杂精密。它们在一些案例中甚至已经取得惊人的成果,进入并复制了具有直接军事、外交和经济重要性的高度敏感的数据。

  因此,尽管许多网络相关部门接到的任务并非以中国为主要关注点,这些部门却实际上已经不断在对以中国为基地、以敏感的美国能力为目标的行动发出警报。虽然网络空间特有的归属难以追寻,但很多操作都是从位于中国的服务器发出,目标集中在中国政府、军队和公司特别感兴趣的部门。很多人据此得出结论说,这些活动在很大程度上是中国政府指使的,并暗含了中国的态度和意图,因此美国方面不可能不存在战略疑虑。

情报机构

  美国情报界的许多机构发现,他们收集的情报显示,在内部交流中,当谈及与中美关系直接或者间接相关的问题时,中国的主要官员非常倾向于采取零和方式。这种交流更倾向于局限在少数机构里而非面向大众的宣传,因此它们的基本内涵在一些情况下被认为是清晰地暴露了中国的”真正“目标。

  联邦调查局在反间谍活动和国内网络安全方面扮演着重要角色。它对以中国为基地、针对美国国内目标的活动已经变得非常警觉。最近几年来,以盗取美国公司技术为目的的间谍活动数量剧增。在一定程度上,这反映了打击间谍活动的努力收效更明显,同时也形成了这样的共识,即源自中国的行动显著增加。在网络安全方面,联邦调查局忙于处理来自中国服务器的网络入侵,这些入侵都针对美国的敏感目标,且使用非常高超而持续的方法入侵并获取信息。在非常多的情况下,遭受入侵的信息被认为只有中国权威部门才会特别感兴趣(一般的黑客、犯罪集团或者其他国家的政府不会感兴趣)。

  总之,美国政府关键部门根据其接到的任务和经验,有充足的理由得出下面的结论,即无法相信中国把实现同美国进行建设性合作作为其长期的战略目标。9·11事件之后,这些部门在美国决策过程中的作用越来越突出,因此使战略不信任越来越成为美方政策组合的中心。 

国会

  讨论至此,我们提到的”美国高层领导人“不包括美国国会,但是国会在美国外交政策的各个方面都起着重要作用。在贸易问题上尤为如此。国会同时还控制着政府预算支出,因此能够以各种方式让行政部门感受到它的影响力。

  美国国会有 535名议员,他们分别代表着非常多样化的选民。许多人对中国的看法是基于个人的经历或者体现的是他们所代表的选区内一部分选民的利益,包括那些从中美经贸关系中获益的人。其中只有很少几位议员认真研究过中国,或者了解中美关系的历史细节和内涵。

  总的来说,很多国会议员对中国的对美意图持高度怀疑态度。对其中一些人来说,这种怀疑源自其选区内商人的抱怨。对另外一些人来说,这种怀疑是基于意识形态的假设或者对于人权问题的关切。这一届美国国会中对亚洲事务颇具影响力的几位主要成员对中国的消极印象,形成于他们自己的越南战争经历或者同其他专制国家打交道的经验。

  国会对中国的战略不信任给行政部门中的决策者带来了真正的压力。比如,国会要求国防部每年起草中国军力发展报告。由于受命调查的焦点问题性质特殊,这份报告在增加对中国的战略不信任方面有典型意义。国会还要求禁止行政部门用于中美空间合作和更广泛的科学合作上的经费支出,这就剥夺了美国政府可能拥有的用于减少对华战略不信任的一个手段。而且,国会议员还会利用他们的权力,确保行政部门的高层官员对中国的最终意图抱有足够的警惕。

  国会中众说纷纭,国会议员在大多数问题上都莫衷一是。但是总体来看,来自国会山的观点以及国会议员施加的影响力迫使美国政府不得不认真考虑那些对中国的长期意图不太信任的观点。


[i] 2011 4月美国一架 EP-3型军用侦察机同中国一架战斗机在南海上空相撞事件--译者注。

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