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理解战略互疑:分析、建立战略互信、结论

作者:李侃如

来源:北京大学国际战略研究中心

来源日期:2012年04月03日

本站发布:2012年04月03日

点击率:86次

分析  

以上概述不是为详细介绍两国个别高层领导人现有的观点。相反,本文的首要目的是希望抓住两国首都高层政治精英的主要相关观点,以期这种不加任何粉饰的说明能够为两国的决策者提供些许价值,只要双方还希望与对方建立建设性关系。

  正如上述描述中所强调的,尽管在很多问题上双方具有丰富的交流经验,但是中美关系确实存在着大量深层的战略互疑,且呈增长之势。产生互疑的原因不尽相同。在中国方面,这种不信任更多是源自北京的历史教训,而美国方面的不信任更倾向于是因为华盛顿不确定一个更强大的中国将会如何应用其不断壮大的实力。无论是哪一种情况,不同的政治体制和价值严重加深了两国与生俱来的对对方国家意图的不信任,同时越来越不能够完全理解是什么塑造了对方国家的态度和行为。

  把中国的近代史及其仍在不断发展的国内体系考虑在内,北京深切关注的不仅是美国对华的战略立场,还包括华盛顿对中国的国内政治稳定和经济发展的最终意图。相比较而言,尽管目前国内困难重重,但是华盛顿丝毫不担心美国政治体系具有持续的生命力,它倾向于认为自己的未来取决于美国如何有效处理国内问题。美国更关心中国

  在国际体系中的影响,以及会对美国推进其长期原则和利益的能力造成怎样的影响。总之,美国和中国之间不断加深的战略互疑有三个基本来源。

  第一,自中国于 1949年建国以来,两个政体之间就存在着截然不同的政治传统、价值体系和文化。在美国看来,中国的非民主政治、侵犯人权和不透明使这个政府不值得信赖,尽管中国在 1978年实行了改革开放政策,经济和社会生活在此之后取得了长足的进展。中国领导层则认为美国对中国一贯抱有敌意,因为它图谋削弱北京自身的权威和合法性。因此,北京很难相信美国人在表达他们希望看到一个强大富饶的中国的时候,是带有诚意的。

  这种不信任的根源已经被两国的一些机构和团体进一步深化了。出于可以理解的原因,两国的国内安全和国防建设,包括他们的情报机构,很大一部分都是建立在中美关系不友好的前提下的,因此,他们的工作进而会增加对彼此的怀疑。对于在这些机构中工作的很多人来说,对另一个国家的战略不信任是显而易见,且有正当理由的。此外,美国媒体经常刊登关于贬损中国和中美关系的报导。而近年来,中国的媒体也发现关于美国的一些耸人听闻的负面故事和评论对国内民众极具吸引力。综合以上因素,这些机构和团体的行为有助于在各自国内建立了一种政治正确性。有了这种政治正确性,采取有效措施建立互信变得越来越难。

  第二个战略互疑的广泛来源是对对方国家的决策过程、政府与其他实体的关系理解和鉴别不够。每一方都倾向于认为对方的行动更具有战略目的,是精心设计的,而且内部协调比实际情况要好。例如,中国国有企业在世界各地的经济活动,尤其是在美国的投资,通常被怀疑是中国领导层实施的”大战略“的一部分。然而,在现实中,这些企业的决定大多是受商业利益驱动、自行制定的,并且在很大程度上彼此不相关。中国共产党的职能和活动对美国政客而言,在相当大的程度上仍然是未解之谜。对中国来说,在中国经营或者对中国感兴趣的美国非政府组织、私人基金会和教会通常被视为都是出于政治目的,而且是由美国政府,特别是美国中央情报局,提供赞助的。尽管美方否认这种联系,但是这种否认并不能改变中国政治精英们的看法。因此,美国政府经常被认为要对那些损害中国利益的美国公民和非官方团体的行为负责。

  第三个战略互疑的总根源是公认的美国和中国之间的实力差距缩小。在最近几年之前,还不存在太多关于中国超越美国成为世界上最大经济体、并且可能成为全球霸主的讨论。今天,这种预期变得很真实,并在两国中广泛传播,尽管北京和华盛顿对此态度截然不同。

  中国将在可预见的将来代替美国成为世界第一大政治经济体,美国对此表示担心,而中国则对此表示乐观,这种状况具有深刻的政策寓意。美国的担心可能导致它将更加怀疑中国已经有”打败“美国的雄心;中国的乐观很容易变成一种担忧,即美国将尽其所能阻止中国向一个经济、政治和军事强国迈进。

  可以确定的是,华盛顿和北京的领导人们在评估两国各自在世界中以及与对方相比较而言的实力和地位的时候,要比两国大多数公民和评论家拥有更多消息来源,更加老练。但是,两国社会中危言耸听的民族主义倾向通常以零和思维方式呈现,从而限定了华盛顿和北京高层领导人的政策选择范围。

  总之,上面提到的战略互疑的第一个来源突出了在美国和中国存在的结构性和深层次因素,这些因素不会出现重大变化。因此,对华盛顿和北京而言,更加实际的做法是着力于战略互疑的第二个和第三个来源,增进彼此对对方国家国内形势的认识,同时共同努力实现双边以及与其他国家更有效的国际合作。

  在这一过程中,很重要的前提是要清楚地认识到,北京似乎比华盛顿更接受战略互疑这一判断,这一反差可能反映了中国对它心目中西方霸权所带来的”百年屈辱史“记忆犹新,以及清楚认识到相对于美国来说自己的实力地位处于劣势。正如以上论述所阐释的,华盛顿认为两国建立正常的大国关系既是可取的,也是非常可能实现的(尽管并不是肯定能实现),但是北京认为这种关系虽然可取,但不那么可能成为现实。中国对与美国发展长期正常大国关系的可行性越是充满疑虑,反过来就越容易让华盛顿官员对中国本身的意图感到担心。

  除了以上讨论的实质性问题之外,两国在风格和实践上的不同也为建立战略互信增加了难度。例如,美国人普遍认为,信任应该建立在共同携手解决实际问题的基础上,并且以此来界定。在双边关系中,美国决策者认为,中国在把中美关系定义为”建设性战略伙伴关系“之前,应该表现出更多的意愿,采取更主动的行动,合作解决诸如朝鲜和伊朗的核计划、知识产权、气候变化等问题,与此形成对照的是,中国人倾向于认为应该首先明确界定个人、机构或国家之间的关系,或者双方至少应该先做出正式承诺,之后才可以更好地相互交往,相互配合。因此,中国的官员和外交官煞费苦心地说服他们的美国同行,要他们预先接受自己挑选的用以定义两国正在争取的关系的表达方式。

  另一种文化差异的表现是,美国人欣赏在讨论困难问题时表现出的直率和诚实,因此可能会认为中国方面总是对争议采取”搁置“态度是缺乏诚意的表现;中国却可能把美国的”直率“看作不仅是不适当的,而且有时是故意傲慢并且带有侮辱性质。

建立战略互信

  上述分析既坦率又令人清醒。但是对于中美两国是否有能力最大限度地实现长期互利合作,这种分析未能显示出良好预期。展望未来,战略互疑不断增加可能是难以避免的。两国至多不过能够努力找到某些手段,以降低因缺乏信任而给各自利益带来的损失。如果减少战略互疑的努力被证明是无效的,双方应该对寻找这些手段有所准备。 

  但是,这种减少互疑的努力还是非常必要的。当战略互疑不断增长时,一个小事件就可能引发带来巨大损失的中美政治或军事危机。彼此间的”敌人意象“很容易在两国民众中被唤起,正如 1999年北约轰炸中国驻贝尔格莱德大使馆在中国激起的愤怒和 2001年美国间谍飞机与中国战斗机相撞事件后所表现的那样。更重要的是,随着时间的推移,战略互疑可以使有关中美关系是敌对性质的说法成为自我实现的预言。敌对的中美关系对双方基本上都是零和的,并将严重损害相关各方面的利益。因此,这个非常棘手的问题很值得双方仔细研究一下,即如何应对这种战略互疑,而以逐渐减少它作为自己的目标。

  2012年期间,中美两国领导人都将集中精力于国内优先事项,这是正确的。他们有充分的理由相信,到目前为止,他们已经相当成功地管理了复杂的、有时甚至是困难的中美关系。的确,双方高层领导人在双边和多边场合频繁会晤,并已通过”战略与经济对话“等官方渠道,增进了相互理解与合作。今年是美国总统大选年,也是中国领导层换届的一年。在这一年里任何一方都不太可能采取意义深远的新举措,除非出现始料未及、要求双方做出新努力的重大事件。 

  但从长远来看,双方都需要考虑采取一些主动行动,以便显著改变眼下引起战略互疑增加的因素。建立战略互信将会困难重重,因为产生不信任的根源是深刻的、多方面的,并且双方对这些根源都尚未很好理解。上面的论述力求使这些缘由及其相关的思维定式变得更为清晰。

  我们提出以下建议来呈现新举措的类型,希望能够抛砖引玉,引发更多关于中美长期关系的建设性思考。为了取得成功,这些举措应该集中于增加双方在主要问题上的相互理解,并采取措施质疑传统的假设,这些传统假设是双方战略互疑不可分割的一部分。

  两位作者认识到,下面提出的建议中,许多都将在一国或者两国国内引起争议,而且在我们两人之间都未必能对每项建议的细节达成一致意见。因此,我们并不是把这些建议作为具体的行动计划提出来的。我们提出这些建议不过是希望能够说明在不同领域中可以采取行动的类型,而这些行动或许可以促使两国突破上文所表述的产生战略互疑的思维框架。

  经济和贸易

  中美两国在经济和贸易问题上已经进行了非常广泛的对话和其他各种形式的互动。然而如上所述,即使在这个领域内也同样存在程度很高的战略互疑。双方对大多数具体问题能够相互理解。我们在此注意到的三个问题,可能在未来会对互信产生特殊影响。

  首先,美国公司长期以来在中国投入了大笔资金,设立新项目、建立合资企业。这些投资让那些在美国政治体制中具有影响力的大企业意识到,良好的中美关系对他们来说具有非常重要的意义。而中国企业在美国进行直接投资(有别于证券投资组合)的数量相对较少。然而,到了2012年,中国在美国进行大规模直接投资的条件已经成熟。美国许多地方政府已经确立了一些基础设施项目,这些项目在经济上可行,但需要筹集资金,而这些资金现阶段在美国无法筹到。由于经济不景气,现在美国市场的价格比较有吸引力,而人民币对美元的价格也已经有较高增长。国家层面上的领导越来越鼓励中国企业不仅要在海外的自然资源部门进行投资,更要在其他领域增加投资。

  双方都需要努力使这种投资更具吸引力。美方必须更加配合,为中国企业提供更好的信息和指导,告诉他们如何驾驭美国的监管制度,以及如何评估某一投资建议是否有可能引发国家安全审查。美方还必须提供其他信息,帮助中国企业确定适当的项目,与特定的美方机构接触洽商这些机会,并协助中国企业了解如何成为在美国当地受欢迎的参与者。在中国方面,为了使中国企业在美国获得成功,需要教会他们了解美国市场和商业惯例。中国企业也需要大量的帮助,以了解如何达到公司治理和透明的标准,这些都是在美国经营过程中必不可少的。

  双方应鼓励这种投资。随着时间的推移,成功的投资将使中国体制中赞成良好中美关系的声音越来越高,就像美国公司在美国体制中一样。这些在美国的中国投资者也将对美国的内部发展和愿望有更好的理解,进而有助于减少中国对美国的误解和不信任。同样,美国人将有更多的机会熟悉中国企业--包括国有企业。如果这些企业按照商业原则做事,创造就业机会和机遇,并且成为良好的企业公民,就可能缓解美国人对中国商业惯例和目标的担忧。明确了这些目标,两国政府也应努力争取推行双边投资协定。

  其次,美国政府正在重新审查有关技术出口的规定,希望更新这些法规条例。自其上任第一年以来,奥巴马政府一直在进行这方面的努力。此项任务在实质内容和程序

  上都很复杂,但是如果能够在奥巴马总统目前的任期内得出一个有意义的结论的话,那么它将会非常有助于建立互信。人们普遍期望在技术转让方面的限制能够显著减少,应该只对那些明显对国家安全有影响并且在其他地方不容易获得的技术加以限制。北京长期以来一直把华盛顿范围广泛的技术转让管制视为其从根本上对中国不信任的表现。更新这些规定可能会降低中国人在这方面的疑虑。既然奥巴马政府已经表示,它打算朝这个方向努力并采取措施,如果在 2012年大选前不能拿出成果,特别是如果新当选的共和党总统放弃了这种努力,那么美国的信誉可能会遭到损害,中国对美国的不信任将进一步加深。

  第三,如果中国能够将中国政治制度运作的细节更加透明地呈现给美国的主要官员和分析家,把这方面工作做得更好,那么中国政府可能会让美国的信心有所增加。目前,当中国方面做出保护知识产权、扩大政府采购更多外国产品等承诺但却不能从根本上解决问题时,美国就习惯性地认为中方缺乏诚信。其实,如果对中国政治制度的内部运作方式有更深入地了解,美国人就能更好地理解中国在严格执行某些类型的国家决策时力所不能及的处境。这种深刻的领悟将使美国在对某些事情--如技术转让法规--做出决策时,能持有更加切合实际的期望值,同时也能够对中国是否以及何时诚实地履行了诺言,有更准确的把握。

军事战略

  当涉及到战略互疑的时候,军事 /安全领域既重要又颇具危险性。因此,我们特别把注意力聚焦于那些可以减少此领域内战略互疑的想法上。

战略姿态

  中美两国目前都正在酝酿关于军事理论和投资于军事能力的重大决定。从广义上说,美国正在减少预期的军事开支,同时重新配置军力,以确保美国在亚太地区的目标能够达到。中国正处在不断增强军事能力的进程中,以适应于其不断增多的地区及全球活动和利益。

  他们各自的行为可能会增加战略互疑,除非双方能够解决一个核心问题:双方应该如何进行军事部署和正常活动,才能既允许中国捍卫其核心安全利益,同时又允许美国充分履行其对该地区的盟国和朋友应尽的义务?答案可能听起来让双方都不太舒服--中国军队已经在开发自己的能力,以迫使美国在军事平台和规划中做出改变;而在美国坚决阻止中国实现这种主导地位的情况下,北京不能切实希望获得控制直至第一岛链的周边海域的实力。截至目前,双方都在发展自己的军事理论,但是这些理论一直都不能得到对方的正确理解。中国主张保障近海安全,美国提出”空海一体战“理念,现在已经发展成”联合作战介入理念“(JOAC)。这些理念不仅反映了、并且也形成了威胁认知。几乎只有军事领域独有的特点是,所有决策的制定都是以从现在起 10-20年的预想为前提的,因为它从最初形成一致意见到最终开发一种重要的新型武器系统,并使其与战斗能力和理论融为一体,通常需要这么长时间。此外,双方都尽最大努力监测对方着眼于长远未来的决定,并据此做出反应。

  虽然每种理论背后的具体关切和运用的假设不透明,但是每个理论都越来越倾向于使用一些更容易为增加军费找到正当理由的词语来表达,因为两国军队都试图获得基本上无法得到的确定性。美方的分析认为中国已经采取反介入和区域拒止战略,但关于中国这一愿望的很多细节都非常不清楚。中方对”空海一体战“理念或者新出现的”联合作战介入理念“缺乏了解,因此感到不安。因此,现在最为迫切的需要是对各自的理论以及这些理论与各种有关亚洲地区军事实力部署的决策之间的关系进行认真讨论。

  这就呼唤高层政治领导人的参与,与各自的军方一起,通过一系列谅解和协议,包括相互制约开发和部署严重破坏稳定的武器系统及平台方面采取的步骤,对原则和可调和的余地展开讨论,让每一方都能够合理地确保自己的核心安全利益。举行这种讨论同样需要探讨双方在诸如朝鲜半岛和台湾等敏感问题上的目标和期望,以增进相互了解、建立更多的信任。具体来说,这样的讨论可能富有成效地应对下列问题:

在新型军事能力方面相互制约

这一议题尤为重要,因为许多军事能力的开发都是为了对对方正在做的事情做出直接回应。证明双方对相互制约能达成有效承诺,也许可以增加互信。国际军控协议的历史突显出这是一个值得探索的领域。

预测朝鲜半岛的未来

共同讨论朝鲜半岛未来可能出现的状况能够澄清彼此的目标,并可能就如何实现双方已经取得共识的目标提出新的想法。举行这种讨论的过程本身,就有可能会促成双方更好的相互理解,减少战略不信任产生的基础。但是,这并不是建议力图形成一项可以对朝鲜或韩国政府发号施令或者侵犯其主权的中美协议,这样的目标既不可行也不可取。

减少在台湾问题上的不信任

双方都希望通过努力和平解决台湾海峡两岸之间现存的分歧。在华盛顿和台北看来,美国售台武器是坚定美国会继续支持台北这一信念的重要组成部分,对台北继续发展两岸在各方面的关系是必要的。但是北京认为,军售证实了美国的傲慢态度及其干涉中国内政、阻止和平统一的顽固态度,因此损害了中国明确阐述的核心利益。华盛顿和北京应该就台湾海峡的整体安全状况进行认真讨论。对此避而不谈将会导致双方在进行军事资源的获取和部署时做出最坏假设,进而增加彼此的不信任,并最终有可能减少保持双方都希望实现的台湾海峡和平稳定的机会。

海上安全

关于海上安全问题的讨论已经存在,并形成了”中美海上军事安全磋商机制“,但是这种讨论仍有补充和加强的很大空间。 [i]华盛顿一直认为需要在中国的领海和领空之外的地区进行侦察和情报活动。值得思考的是,可否采取某些措施,既能回应美国的安全关切,又能减少华盛顿察觉到的这种需要。

核现代化和外层空间军事化

这两个领域都体现了典型的安全困境的特点,即其中一方为加强防御能力而采取的措施会被另一方看成是一种威胁,并需要采取相应的措施进行应对。在这些领域中,只有相互提供更大的透明度,签署在特定领域相互制约的可行性协议,并深入了解各自的关切和理论,才有可能减少在这些动态技术领域出现动荡变化的几率。

网络安全

  网络领域里,中美互疑和相互指责正在迅速增多。作为人类活动一个相对较新的领域,它的规范和规则尚未得到完善。例如,目前还没有对什么是”网络攻击“形成一个普遍接受的定义。无论是美国还是中国都不是很清楚对方在这个领域中的警示线是什么。两国政府仍然处在组织起来控制本国网络活动的相对初级阶段。网络也具有一些特别恼人的特点,比如难以确定某一具体恶意操作的真实来源。 

  这些因素与其他因素一起,使中美之间对可能实施的规范、规则以及在网络领域内可接受的操作方法进行讨论、形成概念并加以执行变得非常困难,但同时也使他们变得极其重要,因为正是在这个领域中,对对方形成的最敌对的印象正在不断得到强化。更深刻地相互了解,更好地认识对方政府如何组织和处理该领域中的问题,并逐步形成共同的词汇和原则,就可以开始为避免出现最坏的结果和减少目前正在这一领域中形成的战略互疑奠定基础。

小多边对话(即 3-4个国家之间的对话)

  由于中美互不信任的一个核心问题是两国在世界范围--尤其是在亚太地区--进行着众所周知的”权力斗争“和”实力竞争“,所以两国政府应尝试建立更全面、有效的机制,在多边环境下就敏感的地缘战略问题进行讨论。

  亚太各国政府间通过各种组合,目前已经形成了多种对话机制。有些是正式的多边机构会议(如亚太经合组织领导人会议、东盟地区论坛、东盟、东盟十加三、东亚峰会,以及上海合作组织);其他的是特定国家组合而成的”小多边“机制,如美日印三边会议。值得注意的是,后一类没有包括美国和中国同时参加的主要大国的对话平台。

  我们建议开展以下两种小多边对话:一种是中国、美国和日本;另一种是中国、美国和印度。在每一种小多边对话中,都存在敏感的第三方关系,需要双方对其加以管理。如果不存在这种对话机制,亚洲诸国间可能会产生重大裂痕,而建立这两个对话机制可能缩小这种裂痕。

公众情绪

  公众的观点能够在影响各自政府的情绪方面起到强大的作用。华盛顿和北京都应该向国内选民更好地解释中美关系的重要性,以及彼此政策中积极的一面。

  例如,2011 9 7日,美国副总统拜登结束了对中国的访问后,在《纽约时报》上发表了题为”中国的崛起不是我们的灭亡“的文章,但是该文并未在中国的官方媒体得到广泛报道。就在同一个月里,中国政府发表了一份 《中国的和平发展》白皮书,它代表着中国正在做出重大努力,推动和阐释中国关于和平发展和国际合作的思想。但这份文件并没有引起中美两国政治精英的足够重视。

结论

  本文的写作基于一个深深的担忧,即中美战略互疑正在增长,可能造成严重危害,而双方对此理解甚少,因此应该将它作为一个直面应对的主要问题。两位作者希望,我们对各自政府对另一国家不信任的实质内容以及其国内表述进行的坦率说明,能够帮助两国的决策者理解他们各自政策制定的基本背景,并因此使这些政策能够有效地推动各自既定目标的实现。

  我们的建议反映出我们的一个信念,即有效应对战略互疑虽然非常困难,但并非是不可能的。因此,我们试图提出一系列具体的倡议,以期削弱双方对彼此长远意图存在深刻不信任的基础,并增进相互理解与合作。 

  这种应对的责任风险特别高。中国和美国在未来几十年中将仍然是世界上最有影响的两个国家。两国关系的性质将对两国公民、亚太地区、甚至整个世界都具有深远的影响。战略互疑如果仍然像现在这样以很快的速度发展下去的话,势必会让所有相关方付出沉重的代价。

  如上所述,双方存在战略互疑既有客观原因,也有主观原因。通过做出重大努力,我们认为有希望控制住中美关系中的不稳定因素,并减少其产生的影响。言辞是很重要的,因此我们提出的许多建议集中强调要开展新的对话。如果这样的对话和相关行动被证明是无效的,那么双方领导人应该非常仔细地考虑,在双方都对对方国家的长期意图怀有深深不信任的情况下,应该如何管理中美关系,实现合作最大化,并尽量减少紧张局势和冲突。 

王缉思:北京大学国际战略研究中心主任、北京大学国际关系学院院长

李侃如(Kenneth Lieberthal):布鲁金斯学会外交政策与全球经济发展高级研究员、约翰·桑顿中国中心主任 

  北京大学国际战略研究中心

  北京市海淀区颐和园路5号北京大学国际战略研究中心?


[i] David Griffiths U.S.-China Maritime Confidence Building Paradigms Precedents and Prospects Naval War College Maritime Studies Institute No 6 (Newport Rhode Island 2010).

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